Home » Tarih » Avrupa Medeniyetleri » AVRUPA BİRLİĞİ

AVRUPA BİRLİĞİ

AVRUPA BİRLİĞİ’NİN BÜTÜNLEŞME TEORİSİ

Uluslararası  İşbirliği

Ulus-devletlerin ekonomik, siyasal, kültürel ve askeri alanlarda birbirleriyle gerçekleştirdikleri işbirlikleri genel olarak kendi aralarında oluşturdukları örgütlenmeler, diğer bir deyişle uluslararası örgütler şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu tür örgütlenmelerde kararlar katılımcı aktörlerin, yani ulus-devletlerin doğrudan kendilerince alınır. Buna göre, uluslararası örgütlerin katılımcılarının onaylamadıkları bir  kararın alınması mümkün değildir. Söz konusu alandaki bir diğer işbirliği süreci olan bütünleşme kavramı ise egemen devletlerin bir arada yeni bir siyasal, ekonomik, sosyal veya kültürel alanda bir birlik meydana getirmeleri şeklinde açıklanabilir. Bu yaklaşımla bütünleşme, gerek katılımcı aktörler arasında gerekse de bölgesel ve küresel anlamda, uzlaşı ile ortak değerlerin, kuralların, hedeflerin ve çıkarların korunduğu, temelde ise barışın sürdürülebilir kılınmasını hedefleyen siyasal bir topluluğun uluslararası arenadaki varlığına işaret etmektedir.

Ulus-devletler kendi aralarındaki işbirliklerini ve bütünleşme adımlarını bölgesel ve/ veya küresel ölçeklerde gerçekleştirirler. Örneğin, örgütlenme tarzlarına baktığımızda bugünkü sistemde ulus-devletler yanında Birleşmiş Milletler ve Dünya Ticaret Örgütü gibi küresel uluslararası örgütlenmeleri görebiliriz. Diğer taraftan, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı, Arap Birliği, Afrika Birliği, Avrasya Ekonomik Topluluğu gibi bölgesel siyasal, askeri, ekonomik ve kültürel temelli uluslararası örgütlenmeler de sistemde yer almaktadır. Söz konusu bu örgütlenme tiplerinin ortak özelliği ise karar alma süreçlerindeki temel aktörün ulus devletler olmasıdır. Devletler dışında herhangi bir mekanizma ya da kurumun, onlar adına karar alma yetkisi bulunmamaktadır. Ayrıca, yine bu tür örgütlenmelerde ulus devletlerin politikalarında ve siyasal eylemlerinde birbirlerine uyum sağlama gibi bir temel amaçları da yoktur. Oysaki devletlerarasında bütünleşme süreçlerinden bahsediyorsak o zaman gerek karar alma süreçleri, gerekse politika takipleri uluslararası olma niteliğini aşan ulus-üstü bir duruma işaret etmektedir

Ulusüstücülük (Supranasyonalite), ulus devletin otoritesinden daha üstün ve iradesini ulus-devlete kabul ettirebilme kapasitesine sahip bir otoritenin varlığına işaret etmektedir.

Ulus-devletler bakımından federalizmde egemenlik, merkez ve çevreden oluşan iki seviyeli yönetim arasında paylaşılır. Fakat bu yönetim şeklinde asıl egemenlik anayasadadır. Ulus-üstü yaklaşım açısından ise federalizm, devletler arasındaki sorunların çözümünün ve işbirliğinin temelini ulusal düzeyden almaktadır. Aralarındaki sorunları çözmek ya da işbirliğini geliştirmek amacıyla bir araya gelen iki veya daha fazla devlet, egemen güç olarak tek başlarına yetki kullanımından feragat ederek bu yetkilerin kendilerinin üstünde olan bir otorite tarafından kullanılmasını kabul etmektedirler. Bu nedenle de temel özelliği egemenliğin paylaşılması fikridir.

Federalizm: Latincede sözleşme veya anlaşma anlamına gelen feodus sözcüğünden gelen federalizm, genellikle iktidarı bir devlet içinde bölgesel olarak bölüştüren yasal ve siyasal yapıları anlatır. Federalizm egemenliğin merkezi (ulusal ya da uluslararası) organlarla çevredekiler arasında paylaştırılmasına dayanan toprak-temelli bir güç dağılımını da ifade eder.

Hükümetlerarasıcılık, devletler arasında egemen bağımsızlık temelinde gerçekleşen karşılıklı ilişkileri ifade etmektedir. Hükümetlerarasıcılık, genelde ulusüstücülük yaklaşımına ve özelde de federalizme karşı bir söylemdir.

Kuşkuculuk (Euroscepticism), “kötümserlik” olarak da ifade edilen bakış açısıdır. Kuşkuculuk, AB bütünleşmesinin ulus-devletin egemenliğini zayıflattığı, bu nedenle Avrupa bütünleşmesinin yavaşlatılmasını, durdurulmasını ve bazen de bu süreci bitirecek adımların atılmasını  desteklemektedir.

Yeni Kurumsalcılık yaklaşımı, siyasal aktörlerin davranış ve kararlarını belirlemede kurumların önemli olduğu temel varsayımına dayanmaktadır. Federalizm- hükümetlerarasıcılık tartışmasının kendisi AB bütünleşmesinin teorik çalışmalarına önemli katkılar sağlamıştır. Belki de en önemli katkısı, bu iki yaklaşımı dengelemeye çalışan yeni bir yaklaşımın ortaya çıkmasına zemin hazırlamasıdır. Bu yaklaşım ise Yeni Kurumsalcılık olarak  adlandırılmaktadır.

Konfederasyon, üye devletlerin egemenliklerinin oy hakkı yoluyla korunduğu bir siyasal birliktir. Konfederasyonlarda belirli amaçlar etrafından birleşen devletlerin, uluslararası hukuk açısından varlıklarını devam ettirmelerine ve birliğin amacı dışındaki bütün uluslararası yetkilerini doğrudan kullanmalarına karşın, federasyonda iç içe geçmiş kurumlar ilke olarak uluslararası varlığa sahip değillerdir. Bu anlamda konfederasyonlar; daha ziyade ortak güvenlik, siyasi, sosyal ve ekonomik hedefleri geliştirmek amacı güden bölgesel örgütlenmelerdir. Bağımsızlıklarını korumak, savunma ve diplomasi konularında kontrollerini devam ettirmek isteyen ülkeler, çoğunluğun alacağı kararlara uymakta istekli değillerdir. Ayrıca devletler, konfederal yapılara fazla güvenmezler; en düşük yoğunluktaki ve en gevşek yapıdaki bu siyasi birliğin ileride ya parçalanabileceği ya da federasyona dönüşebileceğinden kuşku duyarlar.

Ulusüstücülük, egemenliğin merkez ve çevre yapılarda paylaşıldığı uluslararası federasyonlarda görülmektedir.

Düşünsel Anlamda Avrupa’da Birlik ve Bütünleşme

Birleşik Avrupa’nın kurulması çerçevesinde görüşler belirten ilk düşünürler, Dante (Durante degli Alighieri) ve Pierre Dubois olmuştur. 310 yılında kaleme aldığı Monarchia   başlıklı   yapıtında   “birlikten”   söz   eden Dante’ye göre, Avrupa’da savaşların önlenmesi ve Roma’nın yeniden canlandırılması bu kıtada tek bir yönetimin kurulmasıyla gerçekleştirilebilecekti. 14. yüzyılda Pierre Dubois dönemin prensliklerine yaptığı birlik çağrısında ise ortak bir konseyin kurulması ve prenslikler arasındaki bütün uyuşmazlıkların çözümünde bu konseyin aracı olmasını önermiştir.

15. ve 16. yüzyıllarda yani Rönesans boyunca da dönemin anahtar fikri konumunda olmuştur (Hale, 1993: 46). Bu dönemde düşünsel anlamda “Avrupa’da birlik ve bütünleşme” kavramları yine Hıristiyan cumhuriyet, Hıristiyan birliği ve Hıristiyan dünya, “Batı Avrupa” da Roma Katolik kilisesine ait insanların kilisesi olarak anılmıştır. Ayrıca, 17. yüzyıla kadar Avrupa ve Hıristiyanlık kavramlarının, birbirlerinin yerine kullanılan kavramlar olduğu görülmektedir. Hıristiyan dünyanın sınırları ise İngiltere, İspanya, İtalya, Fransa gibi Latin Hıristiyanlarının yaşadıkları Batı  Roma İmparatorluğu’nun ve Orta Çağ Latin Kilisesi’nin egemenlik alanları ile çizilmiştir. Örneğin, Papa II. Pius,

23 Eylül  1463’te kardinallere yaptığı  konuşmasında ‘Respublica Christiana’ kavramını kullanmıştır. Ona göre Avrupa, dinsel bir  bütündü ve  kimliğini de  buna göre tanımlamalıydı. Avrupa coğrafi bir anlam taşımamaktaydı; çünkü Avrupa’nın Hıristiyan olmayanlara karşı elde ettiği zaferler, Hıristiyanlara varlığını Akdeniz’in ötesine taşıma olanağı sunmaktaydı. Böylece Papa II. Pius, coğrafi sınırlardan ziyade manevi sınırlarla Avrupa’yı çizmişti. Bu bağlamda da Avrupa; fiziki alanıyla değil, kültür alanının kapsamıyla  tanımlanmıştır.

Ortaçağ sonrası dönemde Avrupa’da ulusal monarşiler, kent devletleri ve Kutsal Roma İmparatorluğu arasında yapılan savaşlar ve imzalanan barış antlaşmaları sırasında Avrupalıların birlikteliği ve örgütlenmeleri tekrar gündeme getirilmiştir.

18.       yüzyıl ise modern ve uygar kavramlarıyla kendisini tanımlayan Avrupa’nın dünyanın yeni merkezi olarak ortaya çıktığı bir dönemdir. Söz konusu dönemde Avrupa kendini; akılcılık, bilim ve hürriyetin üstünlüğü kavramları ile özdeşleştirmiştir. Dolayısıyla Avrupa için Aydınlanma dönemi; akılcı düşünceyi vurgularken, geleneksel ve değişmez kabul edilen varsayımlardan, önyargılardan ve ideolojilerden arınmak, bu sayede de skolastik düşünceden ve kilisenin etkisinden kurtulmak anlamına gelmiştir.

Aydınlanma dönemi; akılcı düşünceyi vurgularken, geleneksel ve değişmez kabul edilen varsayımlardan, önyargılardan ve ideolojilerden arınmak, bu sayede de skolastik düşünceden ve kilisenin etkisinden kurtulmak anlamına gelmiştir.

Sanayi Devrimi ve Fransız Devrimi: İngiltere’de 18. yüzyılın ikinci yarısında sanayi devriminin başlaması ve bütün Kuzeybatı Avrupa’ya yayılması, Avrupa’nın yeni kimliğinin belirleyici unsuru olmuştur. Avrupa’nın köklü ekonomik, politik ve sosyal alanda değişimi sanayi devrimi  ile  ivme  kazanmış,  özellikle  üretilen  sanayi mallarına pazar yaratma fikri önemli bir itici güç olmuştur. Bu bağlamda ilk olarak 1786 yılında, Fransa ile İngiltere arasında bir ticaret anlaşması imzalanmıştır. Ayrıca sanayi devrimiyle bir dizi teknolojik yeniliğin üretimde kullanımı, ekonomik, sosyal, politik ve kültürel alanlara da yansımıştır. 1789 Fransız Devrimi ile sonrasındaki modernleşme süreçlerinin düşünsel anlamda kökenleri de aydınlanma felsefesine dayanmaktadır.

Yeniçağ ile Batı Avrupa’da gelişen ulus-devlet olgusu, 19. yüzyılda tüm Avrupa’ya yayılmıştır. Ortak bir kimlik bilincinin oluşturulmasında dinin önceliğini yıkan ulusçuluk, ortak kimlik yaratılmasında en belirleyici unsur olmuştur. Kıta Avrupası’nda bir tür “Avrupa Birliği” oluşturulması fikri de, Fransız Devrimi’nin yarattığı etkilerden olan ulus-devletlerin güçlenmesi süreciyle eş zamanlı olarak gelişmiştir.

1819-1945 Arası Avrupa’da Birlik ve Bütünleşme Arayışları

Avrupa’nın bütünleşmesine yönelik planlar, 19. yüzyıla kadar sadece düşünceden ibaret kalmıştır. 19. yüzyılın başlarında gerçekleşen iki ayrı birleşme hareketi ise Avrupa bütünleşmesi konusunda ileride atılacak adımlar için örnek teşkil etmiştir. Bunlardan ilki 1819’da Prusya’da Maasen Tarifesi’nin kabulüyle iç ticaret engellerinin ilk kez kaldırılmasıdır. İkincisi ise 1834 yılında Alman devletleri arasında Gümrük Birliği’nin (Zollverein) kurulmasıdır. Sanayi devrimiyle birlikte ulus- devletlerin daha fazla üretim yapabilir hale gelmesi fakat elde edilen ürünlerin satılması için yurtiçi pazarların yeterli büyüklükte olmaması, ticari engellerin bulunmadığı ve serbest ticarete dayalı bir ekonomik birlik oluşturma düşüncesini doğurmuştur. Bu kapsamda aşamalı bir ekonomik bütünleşmeyi hedefleyen Alman Gümrük Birliği, ilk defa devletler-üstü bir otorite meydana getirmiştir. Aynı yüzyıldaki bir diğer önemli  birlik girişimi de milliyetçilik duygularıyla hareket eden İtalyan düşünürleri ve yazarlarının İtalya’yı Avusturya egemenliğine karşı korumak ve İtalyan birliğini sağlamak yolundaki çabalarıdır. Nitekim İtalya birliği fikri, 1838- 1870 yılları arasında uygulamaya konulmuştur.

Avrupa devletlerinin birleştirilmesine yönelik bir AB düşüncesi gerçek anlamda 19. yüzyılda şekillenmiştir. Bu şekillenme ise bir siyasi bütünleşme ve örgütlenme modeli olan federalizm ve onun vücut bulmuş hali olan federasyon biçiminde tezahür etmiştir.

Federalizm, Birinci Dünya Savaşı’ndan büyük yara alarak çıkmış Avrupa’da yeni bir savaşın nasıl önlenebileceği ve barışın yeniden nasıl tesis edilebileceği üzerinde durmuş; bunun cevabını da “en yüksek düzeyde bütünleşme” fikrinde bulmuştur. Çünkü federasyonun temelini, ortak çıkarlarını gerçekleştirmek ve ortak faydalar elde etmek üzere devletlerin gönüllü olarak bir araya gelmesi oluşturur. Böyle bir yaklaşım ise bütünleşme sürecinde yer alan ulus-devletlerin çıkarlarının uzlaştırılmasını ve asgari müşterekte buluşulmasını gerektirecektir.

Nitekim 1924 yılında Pan-Avrupa Hareketi (Pan-European Movement) kurulmuştur. Hareket, federalist kimliğe sahip Avrupa’da “barış için birleşme” çabalarının başında gelmektedir. Pan-Avrupa Hareketi, diğer bölgesel birlik çabalarını da teşvik edeceği ve böylece dünya barışının tesis edileceği yönünde kurgulanmıştı. Kalergi’nin Pan- Avrupa Birliği’nin ilk şubelerinden biri ise Estonya’nın başkenti Talinn’de 1923 yılında açılmıştı. Kalergi’nin önderliğindeki federalist Pan-Avrupa Hareketi; 26 üye devletin temsilcilerinin katılımıyla bir Temsilciler Konferansı oluşturulmasını, üye devletler arasındaki ihtilafların antlaşmalarla giderilmesini, İngilizcenin resmi dil olmasını ve bir gümrük birliği tesis edilerek Avrupa Federasyonu Anayasası hazırlanmasını öngörmüştür. Bütün bu fikrî temellendirmelere rağmen üye devletlerin federal yapıdaki bir birleşime soğuk bakmaları, Pan- Avrupa Hareketi’nin kısa ömürlü bir siyasi hareket olmasına yol açmıştır.

1932 yılında Belçika, Hollanda ve Lüksemburg arasında imzalanan Ouchy Sözleşmesi ile oluşturulan Benelüks ülkeleri grubudur. Daha sonra bu ülkeler arasında ekonomik bütünleşmeye giden düzenlemeler ortaya konulmuş; nihayet 1958 yılında Benelüks Ekonomik Birliği kurulmuştur. Bir diğer benzer gelişme de Kuzey Avrupa’da yaşanmıştır. İskandinavya coğrafyasında NATO’nun kurucu ülkeleri arasında yer alan Norveç, İzlanda ve Danimarka; yanlarına tarafsız devlet olan İsveç’i de alarak Kuzey Konseyi’ni (Nordic Council) 1952 yılında kurmuşlardır.

Kuzey Konseyi, bölgesel siyasal bir örgütlenmedir. Konsey’in amacı Kuzey devletleri hükümet ve parlamentoları arasında işbirliğini geliştirmektir. Konsey faaliyetleri çerçevesinde Kuzey ülkeleri vatandaşlık sistemi kurulmuş ve Kuzey Ülkeleri Birliği pasaportu çıkarılmıştır. Ayrıca bu ülkeler arasında çalışma ve istihdam ortak pazarı da oluşturulmuştur. Örgütün merkezi Kopenhag’dadır.

Bir uluslararası bütünleşme teorisi olarak İşlevselcilik (Fonksiyonalizm), toplumlararasındaki ve devletlerarasındaki ekonomik, siyasal, kültürel ve askeri ilişkilerin sürekli olarak ilerlediğini savunmaktadır. İşlevselcilik, barışın tesisini kendisine ana hedef olarak belirlemiş ve uluslararası örgütleri de bu amaca ulaşmak için gerekli araçlar olarak algılamıştır. Fakat kalıcı barışın tesisinde federal birleşmeyi bir şart olarak öngörmemiştir. Bu yaklaşıma göre, bütünleşme sürecini başarıya götüren mekanizmalar öncelikle teknik alanlar olacaktır. Bu alanlar dallanma etkisiyle (yayılarak) diğer alanları da kapsayacak ve işlevsel bir bütünleşme ortaya çıkaracaktır. İşlevselciliğin görevi, hem ekonomik işbirliğinin ortaya çıkmasını sağlamak hem de gerekli güç ve yetki ile donatılmış bir otoriteyi veya mekanizmayı yaratmaktır. İşlevselcilik ulusal çıkarlardan arınmış ve aktörler arasında daha yoğun bir işbirliğini hedefleyerek barışın tesisi konusunda işlevsel örgütlenmelerin varlığına vurgu yapmıştır. Ancak, Avrupa’da gerek tam anlamıyla barışın tesisi gerekse Avrupa siyasi bütünleşmesinin hayata geçirilmesi mümkün olmamıştır.

İkinci Dünya Savaşı Sonrası Avrupa Bütünleşmesi

İkinci Dünya Savaşı, gerek mağlup gerekse galip ülkelerde büyük tahribata yol açmıştır. Bu bakımdan, savaş sonrası Avrupa’nın karşı karşıya kaldığı temel sorunların ortaya konulması, Avrupa bütünleşmesi ve AB’nin oluşumu açısından son derece önemlidir. Savaşın hemen sonrasında Batı Avrupa’nın ekonomik, siyasi ve güvenlik olmak üzere bazı temel öncelikleri bulunmaktaydı. Bu öncelikler şöyle özetlenebilir.

•          Avrupa ekonomisinin yeniden güçlendirilmesi,

•          Almanya’nın ve hegemonya iddiasıyla ortaya çıkabilecek bir başka Avrupa devletinin bütün Avrupa’yı güç ve şiddet yoluyla ele geçirmeye yönelik politikalarının engellenmesi,

•          SSCB’nin yayılmacı politikasının engellenmesi,

•          Siyasi ve ekonomik açıdan güçlü bir konuma gelebilmek ve SSCB ile ABD’nin ardından üçüncü bir güç olabilmek için Avrupa’da siyasi bir birlik oluşturulması.

İkinci Dünya Savaşı’nın enkazı üzerinde kurulacak yeni Avrupa’da barış ve istikrarı sürekli kılmak için ulaşılmak istenen temel hedef, ulus devletler arasındaki tehlikeli rekabetin ve milliyetçiliğin aşılmasını sağlayacak yeni bir ulus-üstü siyasi düzenin kurulmasıydı. Fransa’nın Devlet Planlama Müsteşarı Jean Monnet’ye göre bu proje, “devletler arasında bir koalisyon oluşturmak değil; toplumlar arasında bir birlik kurmak” düşüncesiydi. Bu çerçevede bir siyasi bütünleşme ve  örgütlenme modeli olan federalizm, 1945-1955 döneminde Avrupa bütünleşmesi fikrinin temel teorisini oluşturmuştur.

1946 yılında kurulan Avrupa Federalistler Birliği savaş sonrası yeniden ayağa kalkmanın ancak Avrupa’nın bütünleşmesi ile gerçekleşebileceğini savunmuş ve bu doğrultuda federalizm fikrini ön planda tutmuştur.

Batı Avrupa bütünleşmesinin önemli kilometre taşlarından biri, Winston Churchill’in Zürih’te yaptığı 19 Eylül 1946 tarihli konuşmasıdır. Konuşmasında Churchill, Avrupa ailesinin mümkün olduğunca geniş tutulmasını, bunun bir barış, güvenlik ve özgürlük alanına dönüştürülmesi gerektiğini ileri sürmüş ve bir Avrupa Devletler Birliği oluşturulması görüşünü savunmuştur. İngiltere ve Fransa’nın savunma amaçlı olarak 9 Mart 1947’de Dunkirk Antlaşması’nı imzalaması, Churchill’in teklifinin ilk somut göstergesi olmuştur.

Dunkirk Antlaşması’nın ardından 17 Mart 1948’de bu kez Belçika, Fransa, Lüksemburg, Hollanda  ve İngiltere arasında Brüksel Antlaşması’nın imzalanmasını tetiklemiştir. Ayrıca, Avrupa devletlerinin Avrupa savunması konusunda girişimleri ABD yönetimini de etkilemiş ve 4 Nisan 1949’da Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü’nün (NATO) kurulmasına öncülük etmesine yol açmıştır. Ancak NATO’nun oluşumu, Avrupa’nın savunma amaçlı kendi örgütünü oluşturma projesini ertelemesine neden olmuştur.

Bu aşamada ikinci girişim ise Avrupa Kongresi’dir. Avrupa bütünleşmesi konusunda çalışanlar; Uluslararası Birleşik Avrupa Hareketi Komitesi şemsiyesi altında, Hollanda’nın Lahey kentinde 7-11 Mayıs 1948 tarihleri arasında Avrupa Kongresi’ni toplamışlardır. 16 ülkenin hükümet-dışı kuruluşlarından yaklaşık bin delegeyi bir araya getiren Avrupa Kongresi’nde bir Avrupa federasyonu oluşturma fikrinden yola çıkılarak kurumlar, parasal birlik ve insan hakları sözleşmesi konuları gündeme gelmiştir. Toplantıya Winston Churchill başkanlık etmiştir. Lahey Kongresi olarak da adlandırılan bu kongre, savaş sonrasındaki Avrupa hareketinin zirve noktası olmuştur. Hareket, yüzyıllardır dillendirilen Avrupa Birliği taleplerinden ilham almıştır.

Kongre’de ortaya atılan fikirler Churchill’in projesinin ikinci somut ayağını da içeren Avrupa Konseyi’nin 1949 yılında oluşturulmasına giden yolu da açmıştır. Lahey (Avrupa) Kongresi’nin günümüze kadar varlığını devam ettiren boyutu ise, kongreyi örgütlemiş olan Uluslararası Birleşik Avrupa Hareketi Komitesi’nin Avrupa Hareketi adı altında bir örgüte dönüşmüş olmasıdır.

İkinci Dünya Savaşı Avrupa’ya büyük bir yıkım getirmiştir. Bu yıkımın ardından ise Avrupa ülkelerinin temel amacı, savaş sonrasında Avrupa’da refahı ve barışı tesis etmek ve kalıcı kılmak olmuştur. Bu durumun da üç önemli ayağı vardır. Bunlardan ilki siyasi açıdan Almanya ile Fransa arasındaki sorunları kalıcı biçimde çözüme kavuşturma ihtiyacıdır. İkincisi, ekonomik açıdan Avrupa’da refahı tesis etme ve yaygınlaştırma ihtiyacıdır. Üçüncüsü ise güvenlik açısından Avrupa’da Sovyet tehdidine karşı koyabilecek bir bütünleşme oluşturma ihtiyacıdır.

Güvenlik Toplumu yaklaşımı, uluslararası örgütlerin ve mekanizmaların ortaya çıkışında ve savaşın önlenmesinde devletler arasında ortak kimlik ögelerinin ve ortak değerlerin geliştirilmesi gerektiğini savunmaktadır.

Avrupa bütünleşmesinin teorik arka planıyla ilgili açıklayacağımız diğer yaklaşım ise Yeni İşlevselcilik (Neo-Fonksiyonalizm) olacaktır. Yeni İşlevselcilik, Ernst

B. Haas tarafından kaleme alınan ve ilk kez 1958’de yayınlanan The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957 (Avrupa’nın Birleştirilmesi: Siyasi, Sosyal ve Ekonomik Güçler, 1950-1957) başlıklı kitapta ortaya atılmıştır. Haas’ın bu çalışmadaki temel amacı, Avrupa bütünleşme sürecini açıklayabilmek olmuştur. Geliştirdiği Yeni İşlevselcilik teorisi, devletlerin belirli alanlarda ulusal egemenliklerinin bir kısmını devrederek oluşturdukları bir yapıyı, yani ulusüstücülük kavramını da barındırmaktadır.

Spill-over kavramı, bir politika alanında başlayan işbirliği ve bütünleşmenin diğer politik alanlara da yayılabileceğini ifade  etmektedir.  Haas’ın  geliştirdiği  bu  teoriye  göre,

ekonominin bir sektöründe başlayan bütünleşme süreci, ekonominin diğer sektörlerine doğru yayılacak (sirayet edecek) ve sonunda tüm ekonomiyi kapsayacaktır. Bu durum ise ekonomik ve siyasi alanda refah ve barışı egemen kılacaktır. Ulus-devletler ise mevcut yeni durumdan daha fazla fayda sağlayacakları için, uluslararası bütünleşmeye daha fazla destek vereceklerdir. Bu destek ise ulusal aktörlerin aidiyet duygularının ulusal düzeyden daha ulus-üstü bir düzeye doğru yükselmesine yol açacaktır. Yeni İşlevselcilik teorisinde kâr ve zarar beklentilerine dayanan faydacılık esastır.

İngiltere AB’nin güçlü bir siyasi bütünleşme olmadan geniş bir serbest ticaret bölgesi olarak gelişmesi görüşünü benimsemektedir. Bu çerçevede İngiltere; AB’nin daha Anglosakson, daha neo-liberal bir yapıya dönüşmesini destekleyerek AB bütünleşme modelini daha gevşek, ama daha geniş alanda varlık gösterecek bir ekonomik birlik haline dönüştürme gayretindedir. Hatta İngiltere daha da ileri giderek, 23 Haziran 2016’da gerçekleştirdiği referandumla AB’den ayrılma yolunda adım atmıştır. Referandumda oy kullananların %51.9’u İngiltere’nin AB’den ayrılması yönünde tercihte bulunmuşlardır. Başbakan Theresa May de 2 Ekim 2016’da yaptığı konuşmada İngiltere’nin hukuki süreci başlatarak Mart 2019’a kadar AB’den ayrılmış olacağını açıklamıştır. İngiltere’nin AB’den ayrılması konusu Brexit (British exit) olarak  adlandırılmaktadır. Brexit  tartışmaları, ekonomik bütünleşme sürecinde başarılı sayılabilecek bir süreç yaşamış olan AB’nin siyasi bütünleşme konusunda aynı derecede başarı kaydedemediğinin bir göstergesi olmuştur.

Almanya ise siyasi açıdan güçlü bir AB’yi savunmakta ve ekonomik gücün üstünlüğüne önem veren bir ülke olarak, ekonomik istikrar ve serbest ticaretin mümkün olduğu kadar geniş bir alana yayıldığı Avrupa bütünleşmesine önem atfetmektedir. Özellikle AB’nin önde gelen ülkeleri arasındaki tutum farklılıkları AB’nin siyasi, ekonomik ve sosyal sarsıntıları çok şiddetli biçimde hissetmesine neden olmaktadır.

AVRUPA BÜTÜNLEŞMESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ

Giriş

Batı Avrupa’nın bütünleşmesi II.  Dünya Savaşı’nın ardından Soğuk Savaş döneminde gerçekleşiştir. Özellikle Batı Avrupa devletleri ABD’nin desteği ile yaşadıkları yıkımdan kurtulmayı amaçlıyorlardı. Öte yandan Doğu Avrupa devletleri ise SSCB etkisi altındaydı.

1949’da kurulan Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) Batı Avrupa için güvenliği sağlarken, Avrupa Konseyi’nin kuruluşu siyasal anlamda hükümetler arasında bütünleşme diyaloğunu başlatmıştır. ABD’nin 1947 yılında Marshall Planı ile verdiği destek ile de Batı Avrupa’da ekonomik bütünleşmenin temeli atıldı.

Avrupa bütünleşmesini başlatan 6 devlet vardır: Benelüks devletleri (Belçika, Hollanda ve Lüksemburg), Federal Almanya (Batı Almanya), Fransa, İtalya.

Avrupa Topluluklarının Kurulması

Avrupa bütünleşmesi, her ne kadar federasyon düşüncesine dayalı olarak gelişmediyse de, ulus-üstü işbirliğinin devletleri ulusal çıkarlar için mücadeleden uzak tutacağı yönünde liberal bir varsayıma dayanmaktadır.

Almanya’nın statüsünün netleştirilmesi, Batı Avrupa’da siyasi ve ekonomik açıdan bütünleşme adımları atılabilmesi için gerekliydi. Federal Almanya Cumhuriyeti, daha önce Fransız, ABD ve İngiliz orduları tarafından işgal edilen Alman topraklarının birleşmesi ile Haziran 1949’da kuruldu. Sovyet işgali altındaki bölge olan Doğu Almanya’da ise Demokratik Alman Cumhuriyeti kuruldu ve komünist rejim altında yönetilmeye başlandı.           

Truman Doktrini ve Marshall Planı ile ABD, tüm Avrupa ülkelerine yardım sözü verdi. Bu sayede yardım alan ülkeler altyapılarını geliştirdiler, borçlarını azalttılar ve ulusal ekonomik amaçları için fon oluşturdular. Avrupa’da refah ve barışın küresel ekonomik sisteme tam katılım ile sağlanacağı düşünülüyordu. Bu da ancak tek bir ortak pazar ile yapılacağı gerekli görülmekteydi.

Truman Doktrini ve Marshall Planı’nın uygulanabilmesi için Batı Avrupa Ülkeleri, Avrupa Ekonomik İşbirliği Komitesi’ni ve Avrupa Ekonomik İşbirliği Örgütü’nü kurdular.

Fransız Dışişleri Bakanı Schuman ve Jean Monnet’nin girişimiyle 1951 yılında ilan edilen Schuman Deklarasyonu’ndan bir yıl sonra Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) Paris Antlaşması ile kuruldu. Kurulan bu toplulukla AKÇT üyesi ülkeler arasında kömür çelik ürünlerinin ticaretine konulan sınırlandırmalar kaldırıldı. Böylece Almanya’nın batısındaki Ruhr bölgesine yoğunlukla bulunan ancak Fransa’da bulunmayan kok kömürlerinin kullanımı ile ilgili sorun çözülmüş oldu.

AKÇT’nin Avrupa bütünleşmesi açısından önemi, kurumsal yapısı ve sağladığı başarı ile diğer bütünleşme

çabalarına örnek oluşturmasıdır. Günümüz Avrupa Birliği’nin, ulus-üstü ve hükümetler-arası yaklaşımların sentezi olan kendine özgü (sui generis) yapısının öncülüdür.

1955 yılında Almanya NATO’ya kabul edildi. Bu durum Fransa-Almanya ilişkilerini jeopolitik yerine ekonomik bir zemine taşıdı. Almanya’nın egemen bir devlet olarak silahlanmasında ve Batı ile bütünleşmeyi derinleştirmesinde Soğuk Savaş koşulları  ve Sovyet tehdidi önemli rol oynadı

1958’de imzalanan Roma Antlaşmaları ile kurucu altı devlet, enerji, tarım ve ulaştırma olmak üzere üç sektörde ortak Pazar oluşturmayı hedeflediler. Bu ortak Pazar girişiminin ilk adımı gümrük birliğidir.

Roma Antlaşmaları içinde AET (Avrupa Ekonomik Topluluğu) ön plana çıkmıştır. Antlaşma ile kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımına  ve ortak pazara ilişkin temkinli adımlar atılmak isteniyordu, zira ulusüstücülük (supranasyonalite) siyasi olarak tercih edilen bir seçenek değildi.

Avrupa Toplulukları ve Ekonomik Bütünleşme

4 Kasım 1950’de Roma’da Antlaşması’ndan sonraki ismiyle Avrupa Birliği’nin (AB) temel ilkelerini ortaya koyan İnsan Hakları ve Temel Özgürlükler Sözleşmesi imzalandı. Roma Antlaşması’na göre demokrasiyle yönetilen her devlet AET’ye girebilecekti.

AET ortak ekonomik politika, ortak gümrük tarifesi ve ortak ulaştırma politikası gibi konularda önemli gelişmeler sağladı. Bu durum Topluluklara olan ilgiyi, dolayısıyla üyelik başvurularını artırdı ve Avrupa bütünleşmesi çalışmalarında genişleme –derinleşme (widening- deepening) olarak anılan tartışmayı doğurdu. Topluluklara tam üye sayısının artması, derinleşme açısından engel oluşturabilirdi; hem ulus-üstü karar alma yönüyle, hem de oybirliği ile karar alınacak hükümetler-arası görüşmelerde yeni katılımlar sorun yaratabilirdi. Diğer taraftan Toplulukların genişlememesi, Avrupa’nın siyasi ve ekonomik açıdan tam anlamıyla bütünleşmesini engelleyecekti. Böylece genişleme-derinleşme ikilemi, Avrupa bütünleşmesi sürecinde üye devletler için ayrı bir müzakere ve tartışma alanı oldu ve fikir ayrılıkları yaşandı.

AT’nin ilk genişlemesi 1973 yılında İngiltere, Danimarka ve İrlanda’nın topluluğa katılımıyla gerçekleşti.

Genişleme-derinleşme tartışmasıyla birlikte AT yetkilileri, iki vitesli Avrupa kavramını gündeme taşıdı. Buna göre, hem ekonomik-sosyal birlik ve bütünleşmenin yayılması hem de siyasal birlik ve halkların yakınlaşması sürecinde hazır olmayan veya yeni katılan üyelerin, bütünleşme yanlısı üye devletleri hukuken geriden izlemesi öneriliyordu.

1978 yılında Kopenhag Avrupa Konseyi Avrupa Para Sistemi’ni (APS) yaratmak üzere önemli bir adım attı. APS, 1972 yılında Werner planı izlenerek kurulmuş olan Avrupa para yılanı (snake-in-the-tunnel) sistemine benzer şekilde bir döviz kuru mekanizması içeriyor ve merkez kura göre belirlenmiş bir aralıkta üye devlet paralarının dalgalanmasına izin veriliyordu.  Üye devletlerin ulusal para birimlerinin bu merkez kura göre ağırlığının belirlenmesinde gayri safi milli hasıla (GSMH) dikkate alınıyordu. Nihayet Mart 1979’da yılan sistemi yerine APS kuruldu, Avrupa Para Birimi (ECU) tanımlandı ve kullanılmaya başlandı.

Avrupa Topluluğu’nun ikinci genişlemesi Yunanistan’ın 1981, İspanya ve Portekiz’in 1986 yılındaki katılımlarıyla oldu. Akdeniz genişlemesi öncesinde AT’nin kurumsal reform yapmamış olması, derinleşme yönüyle sorgulanmıştır.

17 Şubat 1986’da Avrupa Tek Senedi (ATS) imzalandı. Bundaki amaç, ortak pazarın Avrupa sanayisi ve ticareti için faydalarını gözetmekti. Ticaretteki korumacı önlemler ekonomik bütünleşme önünde sorun yarattığından dolayı, bu tür önlemler AET direktifleri ile uyumlu hale getirilmeye çalışıldı. Ortak Pazar; başta Amerikan ve Japon ekonomileri ile rekabet olmak üzere, küresel düzeyde rekabet gücünün anahtarı olarak görülüyordu. Kurucu Roma Antlaşması’nda değişiklik ile gündeme gelen Avrupa Tek Senedi, 1992 yılına kadar “insanların, malların, hizmetlerin ve paranın serbest dolaştığı ve kendi içinde sınırları olmayan bir alanın” yani Ortak Pazarın (iç pazarın) kurulmasını amaçladı.

ATS beraberinde getirdiği en önemli anayasal değişiklik, Ortak Pazar’ın tanımlanmasına ilişkin kararların “oy çokluğu” ile alınması olmuştur. Ortak Pazar’a varılabilmesi için kaldırılan “teknik, fiziki ve mali” olmak üzere tüm tarife-dışı engeller ve ilgili uyum direktifleri nitelikli oy çokluğu ile alınacaktı. Nitelikli oyçokluğu, oybirliği yöntemiyle karşılaştırıldığında, bir örgütün ulus- üstü niteliğine işaret etmektedir.

Soğuk Savaş’ın Sona Ermesi ve Avrupa Birliği

SSCB’nin çözülmesiyle, daha önce Avrupa bütünleşmesini tetikleyen Sovyet tehdidi yerini istikrarsızlık tehdidine bıraktı. İki kutuplu yapının uluslararası sistemde sona erdiği ve Almanya’nın birleştiği bir Avrupa’da artık Topluluklardan AB’ye geçiş bir zorunluluk haline geldi. Bu geçiş hem genişleme hem de derinleşme tartışmasını başlattı.

1985 yılında Gorbaçov’un SSCB’nin sorunlarını çözmeye yönelik reformları, çözülmenin önüne geçemedi. SSCB etkisi altındaki Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine kendi yollarını çizmeleri durumunda olumsuz bakılmayacağı mesajı verildi. Bunun ardından pek çok Doğu ve Orta Avrupa ülkesi, liberal demokratik rejime ve kapitalist ekonomiye geçiş için yüzlerini Batı’ya döndü.

Maastricht Antlaşması (1992)

1991 yılındaki Maastricht Avrupa Konseyi’nde para birliği ve siyasal birlik üzerine odaklanıldı. Ortaya çıkan Avrupa Birliği Antlaşması’na göre ortak para birimi olan

Avro’ya en geç 1 Ocak 1999 tarihine kadar geçilmesi kararı alındı. Bu süreç, ulusal hükümetlerin kamu harcamaları ve fiyat istikrarı konusunda sıkı düzenlemelere tabi olmalarını gerektiriyordu.

1992’de imzalanan Maastricht Antlaşması, Toplulukları Avrupa Birliği’ne dönüştürürken ve AB vatandaşlığı kavramını ilk defa kullanırken, “üç sütunlu” bir yapı kuruyordu. Birinci sütun nitelikli çoğunlukla karar alınan alanları, ikinci ve üçüncü sütunlar ise hükümetler-arası karar alınan alanları temsil etmektedir.

Maastricht Antlaşması, karar verme süreçlerinde bir dizi reform getirmiş ve yeni para birimi oluşumunu ortaya koymuştu. Buna rağmen üye devletler, kısa sürede yeni bir hükümetler-arası konferansın toplanması kararını da aldı. Bunun nedeni, kurumsal ve idari yapının artık AB’nin karşılaştığı küreselleşme gibi baskılarla mücadele etmesine yetmediği görüşüydü. Ayrıca AB dış faktörlerin yanı sıra, genişlemenin bir sonucu olarak kendi içinde de değişiyordu.

Orta Avrupa ve Doğu Avrupa Genişlemesi

AB’nin Soğu Savaş sonrası dönemde genişleme politikasını ortaya koyan ilk kararlar 1993’te Kopenhag Zirvesi’nde alındı. Kopenhag kriterleri olarak bilinen tam üyelik şartlarıyla, Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye katılımının belirli kurallara göre yapılması sağlanacaktı. Kopenhag kriterleri siyasal, ekonomik ve müktesebata uyum ile ilgili olmak üzere üç gruba ayrılıyordu:

1.         Siyasal kriter: demokrasiye, hukukun üstünlüğüne, insan haklarına ve azınlık haklarına saygı gösterilmesi ve bu hakların korunmasını güvence altına alan kurumların varlığı;

2.         Ekonomik kriter: işleyen bir serbest piyasa ekonomisi ve AB içindeki rekabetçi baskılara ve diğer serbest piyasa güçlerine dayanabilme kapasitesi;

3.         Müktesebata uyum kriteri: siyasi, ekonomik ve parasal birliği hedeflerine bağlı kalmak üzere, üyelik için gerekli yükümlülükleri yerine getirebilme kabiliyeti

Avrupa müktesebatı, AB tarafından kabul edilen anlaşmalar, kanunlar ve düzenlemeler bütünüdür. Bu terim yeni üyelerin yükümlülüklerini belirtmek üzere kullanılır.

Takip eden süreçte 2004 yılında Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Polonya, Estonya, Slovenya, Litvanya, Letonya, Slovakya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi; 2007’de Bulgaristan ve Romanya ve 2013’te Hırvatistan AB’ye üye olmuşlar, böylece AB 28 üyeli bir yapıya ulaşmıştır.

Amsterdam Antlaşması (1997)

1997 yılında imzalanan Amsterdam Antlaşması’nda Orta ve Doğu Avrupalı aday ülkeler dikkate alınarak AB değerlerinin korunması ve izlenmesine yönelik tedbir sayılabilecek yeni bir madde yer aldı. Buna göre, ilkelerin ihlali durumunda üye devletlerin bazı hakları askıya alınabilecekti.

Amsterdam Antlaşması; Roma Antlaşması, Tek Senet ve Maastricht Antlaşması ile oluşan müktesebatın yeniden düzenlenmesini ve bazı konular somutlaştırılarak yeniliklerin eklenmesini sağlamıştır. Nitelikli oy çokluğunun 16 yeni alan için  kullanılması, Avrupa Parlamentosu’nun ortak karar prosedürünün uygulandığı alan sayısının artırılması ve Parlamentonun rolünün geliştirilmesi (Konsey kararlarının %80’inde bu prosedürün kullanılması) getirilen yeniliklere örnek olarak verilebilir.

Nice Antlaşması (2001)

2001’de imzalanan ve 2003’te yürürlüğe giren Nice Antlaşması’nın imzalandığı Nice zirvesi AB tarihinin en uzun zirvesi olarak tarihe geçti ve Nice Antlaşması, İrlanda ile yaşanan referandum krizinin  ardından yürürlüğe girdi. Bu antlaşmada nitelikli oy çokluğu için iki yeni eşik kabul edildi: Üye devlet sayısı ve AB nüfus oranı.

Avrupa Anayasal Antlaşması (2004) ve Onay Krizi (2005)

Avrupa’nın Geleceği Hakkında Konvansiyon 2002 yılında bir anayasa taslağı hazırlamak üzere toplandı. Taslak anayasa, kurucu antlaşmaları tek bir belge haline getirmek ve AB’ye kamuoyu için daha anlaşılır ve açık bir yapı kazandırma amacını taşıyordu.

2004’te imzalanan ve Avrupa Anayasası adıyla anılan Anayasa Antlaşması, AB seçmenlerinin ulusal egemenliğin erozyonu düşüncesine kapılmasına yol açtı. Ardından Fransa ve Hollanda referandumlarında reddedildi.

Lizbon (Reform) Antlaşması

Anayasal Antlaşma’nın onay krizinin ardından üye devletler Haziran 2007 Avrupa Konseyi’nde yeni bir reform antlaşmasının hazırlanmasına karar verdiler. AB’nin değişen küresel şartlarda ve yeni tehditler karşısında özellikle dış politika konusunda eşgüdüm ihtiyacı olduğu dikkate alınarak, Lizbon  Zirvesinde 13 Aralık 2007 tarihinde yeni bir antlaşma imzalandı. Bu antlaşma Lizbon Antlaşması olarak anıldı. Anayasal Antlaşma’dan farklı olarak Lizbon Antlaşması, temel antlaşmaları tek bir belge haline getirmeye  çalışmıyor, önceki antlaşma reformlarındaki gibi sadece antlaşmaları revize ediyordu. Avrupa Topluluğu’nu kuran antlaşmanın adı Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma olarak değiştirildi. AB “tüzel kişilik” (tekil hukuki kişilik) haline getirildi ve uluslararası platformda daha etkin kılınması hedeflendi.

İrlanda Cumhuriyeti, Lizbon Antlaşmasını referanduma götüren tek üye oldu. 12 Haziran 2008’de yapılan ilk referandumda İrlanda halkı Antlaşmayı reddetmiştir. Aile politikası ve vergiler konusunda seçmenlerin kaygılarını gideren  düzenlemelerle  İrlanda  ile  yaşanan  onay  krizi

aşılmış ve 2 Ekim 2009’da yapılan ikinci referandumda Antlaşma % 67,1 evet oyu ile kabul edilmiştir. Nihayet Lizbon Antlaşması 1 Aralık 2009’da yürürlüğe girmiştir.

AB KURUMLARI VE POLİTİKA YAPIM SÜRECİ

Giriş

Avrupa Birliği (AB), yedi adet kurum ve pek çok organ aracılığıyla faaliyet göstermektedir. AB’nin kurumsal yapısı, “asli / yapısal” ve “tali / işlevsel” olarak ikiye ayrılabilir. Asli / yapısal nitelikte olmak, ana hatlarıyla bağlayıcı karar alabilmeyi, düzenleyici işlem yapabilmeyi ve politika belirleyebilmeyi içerir. Buna karşılık tali / işlevsel nitelikte olmak, genel olarak belirli alanlarda sınırlı bazı işlevleri yerine getirmeyi ve asli / yapısal kurumlara yardımcı olmayı içerir. İşte AB’nin kurumları asli/yapısal nitelik taşırken, organları tali/işlevsel nitelik taşır.

AB, başta bu kurumlar ve organlar ile olmak üzere, politika yapım süreci yürütmektedir. Bununla birlikte AB, politika yapım süreci yürütmek için, öncelikle, bir politika alanı bakımından yetkilendirilmiş olmalı ve bu yetkiyi, kural olarak, katmanlı yetki ve orantılılık ilkelerine uygun kullanmalıdır. Dahası, AB, farklı politika alanları bakımından farklı derecede yetkili kılındığından politika yapım sürecinde farklı politika araçları kullanmaktadır. Bu bakımdan, politika yapım sürecindeki en yaygın araçlar, yasama tasarrufları ve yasama dışı tasarruflar ile açık koordinasyon yöntemi olarak belirtilebilir. Ayrıca, ortak dış ve güvenlik politikası kendine özgü politika araçları ile işlemektedir.

Avrupa Birliği’nin Kurumları

AB’nin kurumları; Avrupa Parlamentosu, Komisyon, Konsey, AB Zirvesi, AB Adalet Divanı (ABAD), Avrupa Merkez Bankası (AMB) ve Sayıştay olarak belirlenmiştir. Ayrıca AB’nin organlarının başlıcaları olarak Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Avrupa Yatırım Bankası (AYB) ve Avrupa Ombudsmanı bulunmaktadır.

Avrupa Parlamentosu, birlik vatandaşlarını ve onların siyasi görüşlerini ya da demokratik çıkarlarını temsil eder. Birlik vatandaşlarının temsilcisi olarak toplam 751 üyeden oluşur. Vatandaşların temsili, üye devlet başına en az 6 ve en çok 96 üye olmak kaydıyla, “azalan şekilde orantılı” olarak sağlanır. 1979 yılından bu yana beş yılda bir yapılan doğrudan genel seçimlerle oluşur.

Parlamento üyeleri, vatandaşları oldukları üye devlete göre gruplaşmaz; siyasi eğilimleri çerçevesinde belirli bir siyasi gruba bağlı veya bağımsız olur.

Avrupa Parlamentosu esas olarak yasama, bütçe ve siyasi denetim ile ilgili olanlar olmak  üzere üç türlü yetkiye sahiptir. Birincisi, Parlamento, “olağan yasama usulü” ya da “özel yasama usulü” aracılığıyla yasama işlevini Konsey ile birlikte yerine getirir. İkincisi, Parlamento, AB’nin yıllık bütçesini Konsey ile birlikte  belirler. Üçüncüsü, Parlamento, birtakım siyasi denetim yetkilerine sahip olup özellikle Komisyona karşı “güvensizlik oyu” vererek Komisyon üyelerini toplu olarak istifaya zorlayabilir.

Komisyon, AB’nin genel çıkarlarını temsil eder. Komisyonun oluşumu, üye sayısı ve üyelik yöntemi ile

alakalıdır. Komisyon, her üye devletin birer vatandaşından oluşur. AB 28 üye devletli olduğundan Komisyon da 28 üyeden oluşur.

Komisyon, esas olarak yürütme, idare, bütçe, dış ilişkiler ve gözetim ile ilgili olanlar olmak üzere beş türlü yetkiye sahiptir. Yürütme yönünden Komisyon, birincisi, yasama tasarrufları ile ilgili “öneri tekeli”ne sahiptir. Diğer bir deyişle, kural olarak yasama tasarrufları sadece Komisyonun önerisi üzerine kabul edilebilir. İkincisi, Komisyon yetkilendirildiği ölçüde, yasama dışı tasarruflar, yani hem yetki devrine dayanan tasarruf hem de uygulama tasarrufu çıkarabilir.

İdare yönünden Komisyon, Ab hukukunun uygulanmasını; bütçe yönünden bütçe taslağının hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlar. Son olarak dış ilişkiler yönünden, özellikle uluslararası anlaşmalar ile ilgili öz olarak müzakereleri açar, yürütür ve uluslararası anlaşmayı imzalar.

Konsey, hükümetleri aracılığıyla üye devletleri temsil eder. Her üye devletin bakan düzeyindeki bir temsilcisinden oluşur.

Konsey; yasama, bütçe, yürütme ve dış ilişkiler ile ilgili olmak üzere dört türlü yetkiye sahiptir. Yasam yönünden “olağan yasama usulü” ya da “özel yasama usulü ile yasama işlevini Avrupa Parlamentosu ile birlikte yerine getirir. Yürütme yönünden, sınırlı da olsa yasama dışı tasarruf olarak uygulama tasarrufu çıkarabilir. Dış ilişkiler yönünden, özellikle uluslararası anlaşmalar ile ilgili müzakerelerin açılması konusunda yetki verir, müzakere talimatlarını kabul  eder,  anlaşmaların imzalanması için yetki verir ve anlaşmaları akdeder.

Avrupa Birliği Zirvesi, devlet ve hükümet başkanlarının katılımıyla oluşur ve üye devletleri temsil eder. Birliğin en üst seviyede yetkili siyasi organıdır. Yılda en az 4 defa toplanır. Üye devletlerin devlet veya hükümet başkanları ile kendi başkanı ve komisyon başkanından oluşur. Yüksek temsilci de zirveye katılır.

AB Zirvesi, AB Zirvesi, esas olarak yürütme, anayasal ve kurumsal işlevler, politika belirleme olmak üzere üç türlü yetkiye sahip olup yasama yapamaz. Yürütme yönünden AB Zirvesi, gelişimi için AB’ye gerekli itici gücü sağlar ve buna yönelik genel siyasi yönelimleri ve öncelikleri belirler. Anayasal ve kurumsal işlevler yönünden AB Zirvesi, örneğin kurucu antlaşma değişikliği ile ilgili karar almak veya AB kurumlarına (örneğin Komisyona) atamalar yapmak gibi işlevler yerine getirir. Politika belirleme yönünden AB Zirvesi, Konsey ile birlikte kural olarak Ortak Dış ve Güvenlik Politikasını (ODGP) belirler ve uygular.

Avrupa Birliği Adalet Divanı, Adalet Divanı ve Genel Mahkemeden oluşur. AB hukukunun yorumlanmasında ve uygulanmasında hukuka riayet edilmesini sağlar.

Adalet Divanı her üye devletten gelen bir hakimden oluşur ve  11  hukuk  sözcüsü  Adalet  Divanı’na  yardımcı  olur.

Hukuk sözcüsü, katılımın gerekli olduğu davalarda, tarafsız ve bağımsız olarak, Divan’ın nasıl bir karar vermesi gerektiği ile ilgili, bağlayıcı olmayan “Gerekçeli Görüş” sunar. Genel Mahkeme ise 2016 yılında 47 hâkimden oluşmuştur. 2019 yılında her üye devletten gelen iki hâkimden oluşacaktır.

ABAD yargı yetkisi kullanır ve bu yönden sınırlı, zorunlu ve münhasır yetkiye sahiptir. Sınırlı yetki uyarınca ABAD, ancak kurucu antlaşmalar ile kendisine verilen yetkilerin/yargı yetkisi başlıklarının sınırları içerisinde hareket eder. Zorunlu yetki uyarınca üye devletler, AB’ye üye olmakla birlikte ABAD’ın yargı yetkisini de kabul eder. Münhasır yetki uyarınca üye devletler, kurucu antlaşmaların yorumu veya uygulanması ile ilgili bir uyuşmazlık konusunda antlaşmalarda öngörülenler dışında bir çözüm yöntemine başvuramaz.

Kurucu antlaşmadaki yargı yetkisi başlıkları ana hatlarıyla

şöyledir:

i.          Görüşler

ii.         Ön Karar Prosedürü

iii.        İhlal davası

iv.        İptal davası

v.         Hareketsizlik davası

vi.        Tazminat davası

vii.       Personel davası

Avrupa Merkez Bankası, esas olarak AB’nin para politikasının yürütülmesi ile ilgili olarak görev alır. AMB, AMB Yönetim Kurulu, AMB Guvernörler Kurulu ve AMB Genel Kurulu olarak ayrılır. Ayrıca çatı oluşum olarak Avrupa Merkez Bankaları Sistemi (AMBS) vardır.

AMB ve AMBS; para politikası ve genel ekonomi politikaları, Avronun ihracı, denetim ve norm koyma ile ilgili olanlar olmak üzere dört adet yetkiye sahiptir.

Sayıştay, AB’nin dış hesap denetim kurumu olarak görev yapar. Her üye devletin bir vatandaşından oluşur. Birlik hesapları yönünden dış denetçi olarak görev yapar. AB’nin tüm gelir ve gider hesaplarını denetler ve hesapların güvenilirliği ve bunların dayandığı işlemlerin hukuka uygunluğu ve düzgünlüğü hakkında bir uygunluk bildirimi verir.

Avrupa Birliği’nin Organları

AB’nin başlıca Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Avrupa Yatırım Bankası ve Avrupa Ombudsmanı olmak üzere dört organı vardır.

Ekonomik ve Sosyal Komite, çeşitli kesimlerin çıkarlarını temsile eden danışma nitelikli bir organdır. Antlaşmalar gereği, kurumların talebiyle veya kendi inisiyatifi ile görüş bildirebilir. Fakat bu görüş bağlayıcılık taşımaz.

Bölgeler Komitesi, bölgesel ve yerel çıkarları temsil eden istişari nitelikli bir organdır. Antlaşmalar gereği, kurumların talebiyle veya kendi inisiyatifi ile görüş bildirebilir. Fakat görüşleri bağlayıcılık taşımaz.

Avrupa Yatırım Bankası, AB’nin gelişimine katkıda bulunmak üzere kamu sektörü ve özel sektör projelerinin finansmanı ile ilgilenir. İç pazarın AB’nin çıkarları doğrultusunda dengeli ve istikrarlı bir biçimde gelişmesine katkıda bulunur ve bunun için örneğin az gelişmiş bölgelerin kalkınmasına yönelik projelere kâr amacı gütmeksizin krediler ve garantiler verir.

Avrupa Ombudsmanı, Birlik idaresinde kötü yönetimin önüne geçmek ve iyi yönetimi sağlamak için çaba harcar. Birlik kuruluşlarının  faaliyetlerine ilişkin kötü  yönetim vakalarıyla ilgili şikâyet temelinde veya re’sen gerekli gördüğü soruşturmaları yürütür ve bağlayıcılık taşımayan bir rapor hazırlar.

Avrupa Birliği’nin Yetkisi

AB’de politika yapımı süreci ile ilgili olarak şu tespitlerden hareket etmek gerekir:

i.          Yetkinin varlığı: AB, öncelikle bir “politika alanı” bakımından yetkilendirilmiş olmalıdır ki politika yapım sürecinden bahsedebilsin.

ii.         Yetkinin Kullanımı: AB, yetkilendirilmiş olduğu “politika alanları” bakımından, kural olarak, katmanlı yetki ilkesi ve orantılılık ilkesine uygun hareket etmelidir. Bir başka deyişle, politika yapım sürecinde bu ilkeler dikkate alınmalıdır.

iii.        Yetkinin Niteliği: AB, yetkilendirilmiş olduğu “politika alanları” bakımından farklı derecede yetkiye sahip olabilir. Bu nedenle AB’nin politika yapım sürecinde farklı “politika araçları” kullanması  gerekebilir.

iv.        Politika Araçları: Politika yapım sürecindeki en yaygın politika araçları; “yasama tasarrufları,” “yasama dışı tasarruflar” ve “açık koordinasyon yöntemi” olarak sayılabilir.

AB’nin yetkisi, üç ilkeye tâbi olarak belirli kategorilere ve alanlara ayrılmıştır: AB’nin yetkilerinin sınırları yetkilendirilme ilkesine, AB’nin yetkilerinin kullanılması katmanlı yetki ilkesi ve orantılılık ilkesine tabidir. Öyleyse AB’nin bir “politika alanı” bakımından birincisi yetkilendirilip yetkilendirilmediği (“yetkinin varlığı”), ikincisi yetkisini katmanlı yetki ilkesi ve orantılılık ilkesi ile uyumlu kullanıp kullanmadığı (“yetkinin kullanımı”) ve üçüncüsü yetkisinin derecesi (“yetkinin niteliği”) belirlenmelidir ki, kullanabileceği “politika araçları” ve bu araçlar temelindeki “politika yapım süreci” ortaya konulabilsin.

Avrupa Birliği’nin Politika Araçları ve Politika Yapım Süreci

Yasama tasarrufları ve yasama dışı tasarruflar ile açık koordinasyon yöntemi, AB’deki politika yapım sürecindeki en yaygın politika araçları olarak sayılabilir. Bundan başka kendine özgü politika araçları ile işleyen Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ayrıca ele alınabilir.

Yasama tasarrufu, yasama usulü ile kabul edilen hukuki tasarruf anlamına gelir ve yasama usulleri olağan yasama usulü ve özel yasama usulleri olmak üzere ikiye ayrılır.

Olağan yasama usulü, Komisyonun önerisi üzerine, Avrupa Parlamentosu ve Konsey tarafından bir tüzük, direktif veya kararın ortaklaşa kabulünü ifade eder. Toplamda beş aşamadan oluşur:

i.          Öneri aşaması

ii.         İlk okuma aşaması

iii.        İkinci okuma aşaması

iv.        Uzlaşma aşaması

v.         Üçüncü Okuma aşaması

Özel yasama usulü kurucu antlaşmada şöyle ifade edilmiştir: “Antlaşmalarda öngörülen belirli durumlarda bir tüzük, direktif veya kararın Konseyin katılımıyla Avrupa Parlamentosu tarafından veya Avrupa Parlamentosu’nun katılımıyla Konsey tarafından kabulü, özel yasama usulünü oluşturur.”

Yasama Dışı Tasarruflar, yetkine devrine dayanan tasarruf ve uygulama tasarrufu olarak ikiye ayrılır.

Yetki devrine dayanan tasarruflar şöyle tarif edilebilir: Komisyonun, bir yasama tasarrufunda, yasama tasarrufunun asli olmayan bazı unsurlarının tamamlanması veya değiştirilmesi için, genel uygulama kabiliyeti olan yasama dışı tasarruflar kabul etme yetkisi çerçevesinde kabul ettiği tasarruflardır. Komisyon, bu tür bir tasarrufu kendi iç karar alma kurallarına uygun olarak kabul eder.

Uygulama tasarrufu şöyle tarif edilebilir: Komisyonun ve yerine göre de Konseyin, hukuken bağlayıcı Birlik tasarruflarının uygulanması için yeknesak koşulların gerekli olması hâlinde çıkardığı tasarruflardır. Komisyon ve Konsey, bu tür bir tasarrufu kendi iç karar alma kurallarına uygun olarak kabul eder. Uygulama tasarrufu, yasama tasarrufu veya yetki devrine dayanan tasarruf gereği çıkarılabilir.

Açık Koordinasyon Yöntemi, bağlayıcılık içermeyen ve en iyi uygulamayı yayma ve belirli hedeflere erişmek için birbirine yakınlaşma üstüne kurulu bir politika aracıdır. Ana hatlarıyla dört unsur içerir:

i.          Yönlendirici İlkeler

ii.         Göstergeler ve Kıstaslar

iii.        Yerel Politikaya Aktarma

iv.        Gözetim ve Değerlendirme

Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, kendine özgü politika araçları ve politika yapım sürecine tabi tutulmuştur. Bu politika alanında, ne yasama tasarrufu, ne yasama dışı tasarruf, ne de açık koordinasyon yöntemi gibi bir politika aracı kullanılır.

AB, ODGP’yi üç şekilde yönlendirir:

i.          Genel yönlendirici ilkeleri belirleyerek,

ii.         Birlik tarafından yürütülecek eylemleri ve benimsenecek tutumları belirleyen kararlar

ile bunların uygulanmasına ilişkin kuralları belirleyen kararları kabul ederek,

iii.        Politikalarının yürütülmesi sürecinde üye devletler arasında sistematik işbirliğini güçlendirerek.

AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU

Giriş

Avrupa Birliği (AB) hukuk düzeni, hem ulusal hem de uluslararası hukuktan ayrı ve bağımsız (özerk) yeni bir hukuk düzeni olup kendine has, ulus-üstü nitelik taşımaktadır. Bu hukuk düzeni, o zamana kadarki mevcut ulusal hukuk-uluslararası hukuk ikilisinin temelindeki ve ilişkisindeki anlayışlar açısından başka bir ihtimal olabileceğini gösterdiğinden yeni bir terimle, ulus-üstü nitelikli olarak tanımlanmıştır.

AB hukuk düzeni, özerk bir hukuk düzeni olduğundan AB hukukunun kaynakları da bu hukuk düzenine özgü olarak ayrıca incelenmeyi gerektirmektedir. AB hukukunun kaynaklarının neleri içerdiği, Avrupa Birliği Adalet Divanının (ABAD) aldığı kararlar aracılığıyla açıklığa kavuşmaktadır. AB hukuk düzeni, özerk bir hukuk düzeni olduğundan bu hukuk düzeninin özellikle ulusal hukuk düzeni ile ilişkilerini belirleyen ve AB hukukunun temel özelliklerini ortaya koyan birtakım ilkeler mevcuttur. Hem AB hukuku hem de ulusal hukuk, AB üyesi devletlerin ülkelerinde (aynı coğrafyada) uygulama alanı bulduklarından AB hukukunun üye devletlerde hangi mekanizmalar aracılığıyla ve nasıl bir etki doğuracağı meselesi zaman içinde çözülmüştür. Öncelik, doğrudan etki, uygun yorum, devlet sorumluluğu gibi ilkeler de bu minvalde ortaya çıkmıştır.

Avrupa Birliği Hukukunun Niteliği ve Bütünlüğü

Ulus-üstü kavramı, AB hukuku o zamana kadarki ikili anlayışın (ulusal hukuk-uluslararası hukuk sınıflandırmasının) dışında kalan üçüncü bir yol olarak ortaya çıktığı için geliştirilmiştir. Ulusal-uluslararası hukuk ayrımında, öz olarak önce ulusal hukuk vardır ve devletlerin (mutlak) egemenliği üstüne kuruludur. Daha sonra, devletler kendi aralarında işbirliği yaptıkça uluslararası hukuk gelişmiştir ve bu hukuk devletlerin egemen eşitliği ilkesi üzerine kuruludur. Devletler kendi aralarında bütünleşmek istediğinde ulus-üstü hukuk ortaya çıkmıştır ve bu hukuk bir yapıya devletlerin egemenlikten gelen yetkilerinin devredilmesi ve devredilen yetkinin ortak yapı eliyle kullanılması fikri üstüne kurulmuştur.

Avrupa bütünleşmesinin ulus-üstü niteliği/yapısı ile genel olarak uluslararası  nitelik/yapı yetki,  norm koyma, normatif etki ve uyuşmazlık çözümü yönlerinden birbirinden  ayrılmaktadır.

Ulus-üstü nitelik, kuramsal olarak özellikle ulusal hukuk ile ilişkileri ortaya konularak netleştirilebilmektedir. Birincisi, ulus-üstü hukukun ulusal hukuk ile ilişkisi, ABAD içtihat hukuku çerçevesinde, ulusal hukuk tarafından değil, AB hukuku (ulus-üstü hukuk) tarafından belirlenir. İkincisi, AB hukuku ile ulusal hukuk iki ayrı hukuk sistemi olsa da üye devletlerin ülkelerinde yan yana varlıklarını sürdürür ve bu nedenle AB hukuku, ulusal hukuk karşısında üstün değildir, ama çatışma durumunda önceliklidir.

Avrupa bütünleşmesi, ortaya çıkışı ile birlikte “birörnek bütünleşme,” yani kapsadığı her politika alanı bakımından her üye devletin aynı hız ile ilerlemesi mantığını gütmüştür. Ancak sonraları, özellikle üye devlet ve kapsanan politika alanı sayısındaki artış nedeniyle, “farklılaştırılmış bütünleşme” mantığı gelişmiştir.

Farklılaştırılmış bütünleşme, en yalın haliyle, ister kalıcı ister geçici biçimde olsun, her politika alanı bakımından her üye devletin aynı hız ile ilerlememesi imkânı veya ihtimali olarak tanımlanabilir.

Tarihsel gelişim çizgisi bir kenara bırakılırsa üç husustan bahsedilebilir:

i.          Dışta Kalma İmkanı

ii.         Daha   İleri     Bütünleşmeyi  Takip   Etme Yükümlülüğü

iii.        Güçlendirilmiş İşbirliği Mekanizması

Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları

AB hukukunun kaynakları şekli kriter esas alınarak sınıflandırılınca, “yazılı olan” ve “yazılı olmayan” kaynaklar olarak ikili bir ayrıma gidilebilir. Yazılı kaynaklar kendi içinde “iç kaynaklar” ve “dış kaynaklar”; iç kaynaklar da kendi içinde “üye devletler kaynaklı olanlar” ve “AB kurumları kaynaklı olanlar” olmak üzere ikiye ayrılır.

Yazılı Kaynaklar

İç Kaynaklar

Üye Devletlerin Kurucu Nitelikli Tasarrufları: AB hukukunun kaynağı olarak üye devletlerin kurucu nitelikli tasarrufları üçe ayrılmaktadır:

i.          Kurucu antlaşmalar

ii.         Kurucu antlaşmaları değiştiren antlaşmalar

iii.        Katılım antlaşmaları

Topluluklar/Birlik, üye devletler arasında karşılıklı anlaşmaya dayanan kurucu anlaşmalar yoluyla kurulmuştur. Kurucu anlaşmalar, “sıradan uluslararası anlaşmalardan farklı olarak yeni bir hukuk düzeni” oluşturur.

AB ile ilgili olarak toplam dört kurucu antlaşma söz konusudur:

i.          Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması

ii.         Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması

iii.        Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu Antlaşması

iv.        Avrupa Birliği Antlaşması

Kurucu antlaşmalar, sabit metinler olmayıp kendi öngördükleri değiştirme usullerine göre üye devletler arasında yapılan antlaşmalar, yani tadil veya değişiklik antlaşmaları aracılığıyla yenilenmektedir.

AB Kurumlarının Tasarrufları: AB kurumlarının tasarrufları, türleri yönünden bağlayıcı nitelik taşıyan “tüzük,” “direktif,” “karar” şeklinde olabileceği gibi, bağlayıcı nitelik taşımayan “tavsiye” ve “görüş” şeklinde de olabilir. Bu tasarruflar, nitelikleri yönünden “yasama tasarrufu” olabileceği gibi, “yasama dışı tasarruf ” da olabilir. Yasama dışı tasarruf da “yetki devrine dayanan tasarruf ” veya “uygulama tasarrufu” şeklinde olabilir.

Tüzük genel uygulama alanına sahiptir, bütünüyle bağlayıcıdır ve tüm üye devletlerde doğrudan uygulanır.

Direktif, muhatap alınan her üye devleti ulaşılması gerekli sonuçları itibarıyla bağlar, şekil ve yöntem seçimini ise ulusal otoritelere bırakır.

Karar, bütünüyle bağlayıcıdır ve muhatabı belirtilen bir karar yalnızca muhatabı için bağlayıcıdır.

Yasama tasarrufu, yasama usulü ile kabul edilen hukuki tasarruftur.

Yetki devrine dayanan tasarruf, bir yasama tasarrufunun, asli olmayan bazı unsurlarının tamamlanması veya değiştirilmesi için, genel uygulama kabiliyeti olan yasama dışı tasarruflar kabul etme yetkisi çerçevesinde kabul edilen tasarruftur.

Uygulama tasarrufu, hukuken bağlayıcı Birlik tasarruflarının uygulanması için yeknesak koşulların gerekli olması hâlinde çıkarılan tasarruftur.

Dış Kaynaklar: AB’nin Uluslararası Antlaşmaları: AB hukukunun kaynağı olarak uluslararası anlaşmalar, üç şekilde ortaya çıkabilir:

i.          Münhasır yetkisi içinde kalan hususlar söz konusu olduğunda, üye olmayan devletler ya da uluslararası kuruluşlar ile AB tek başına anlaşma akdedebilir.

ii.         Tümüyle münhasır yetkisi içinde kalmayan veya paylaşılan yetkisi içinde kalan hususlar  söz konusu olduğunda, AB kendi üyesi olan devletler ile bir arada, üye olmayan devletler ya da uluslararası kuruluşlar ile anlaşma akdedebilir.

iii.        AB, üyesi olmayan devletler ya da uluslararası kuruluşlar ile kendisi anlaşma akdetmemiş olsa bile, eğer üyesi devletlerin anlaşma akdettikleri alanda kullandıkları yetkilerini zaman içinde üstlenmişse o anlaşma AB açısından bağlayıcı hale gelmiş sayılır.

Yazılı Olmayan Kaynaklar

Yazılı olmayan kaynaklar, AB hukukunun genel ilkeleri ve uluslararası teamül hukukundan oluşmaktadır.

AB hukukunun genel ilkeleri, Hukukun genel ilkeleri, her hukuk sistemince riayet edilmesi gereken temel hukuk ve adalet kavramlarını yansıtmaktadır. AB hukukunun genel ilkeleri, ABAD tarafından ortaya konulmaktadır. Bunlar üç ana kaynaktan hareket edilerek oluşturulur: Kurucu antlaşmalar, üye devletlerin hukuk sistemleri, AB veya üyesi devletlerin akdettiği uluslararası anlaşmalar.

Uluslararası teamül hukuku, uluslararası teamül hukukunun bir parçası olan ilkeleri ifade eder. AB hukukunun kaynağı olarak bir ilkenin uluslararası teamül hukukunun bir parçasını oluşturup oluşturmadığı ise ABAD tarafından belirlenir.

Avrupa Birliği Hukukunda Normlar Hiyerarşisi

Normlar hiyerarşisi, en soyut haliyle mevcut pek çok norm arasındaki ilişkiyi tanımlar. Normlar arasında hiyerarşik ilişki kurmak, özellikle aynı olaya uygulanacak fakat farklı sonuçlara yol açabilecek normlar arasındaki çatışmayı gidermeyi amaçlar.

Normlar, hiyerarşisi, eşit seviyedeki normlar arasında kurulabileceği gibi, farklı seviyedeki normlar arasında da ortaya çıkabilir.

Eşit seviyedeki normlar söz konusuysa; öncelikle bu normlar birbirleriyle uyum içinde yorumlanacak, eğer çatışma kaçınılmazsa lex posterior ve lex specialis kurallarına tâbi tutulacaktır. Lex posterior kuralı gereğince sonraki hüküm önceki hükme, lex specialis kuralı gereğince özel hüküm genel hükme üstün gelecektir.

Farklı seviyedeki normlar söz konusuysa; öncelikle alt seviyedeki norm, mümkün olduğu ölçüde üst seviyedeki norma uygun yorumlanacaktır. Eğer çatışma kaçınılmazsa; üst seviyedeki norm, alt seviyedeki normun hukuka uygunluğunun denetlenmesi açısından “ölçüt norm” olarak kabul edilecektir.

AB hukukunun kaynakları, hiyerarşik düzen içinde ele alındığında üstten alta doğru olmak üzere şu şekilde sıralanmaktadır:

•          Birincil  hukuk,  yazılı  olmayan  hukuk  ve  AB Temel Haklar Şartı

•          AB’nin uluslararası anlaşmaları

•          İkincil hukuk

Avrupa Birliği Hukukunun Temel Özellikleri

AB hukukunun öncelik, doğrudan etki, uygun yorum ve devletin sorumluluğu ilkeleri olmak üzere dört temel özelliği vardır.

Öncelik ilkesinin kapsamı dört yönden aydınlatılabilir:

i.          Öncelik ilkesi, AB hukukunun kaynaklarının “tümü” açısından kullanılabilir.

ii.         AB hukuku, “ister önceki ister sonraki olsun” “tüm” ulusal hukuk karşısında öncelikle uygulanır.

iii.        Öncelik ilkesi, “her ulusal organ” tarafından dikkate alınmalıdır.

iv.        Öncelik  ilkesinin  sonucu  olarak,  AB  hukuku

normu  ile        çatışan ulusal   hukuk  normu “uygulanamaz” hale gelir.

Doğrudan etki ilkesinin kapsamı üç yönden aydınlatılabilir:

i.          AB hukukunun kaynaklarının “hemen hemen tümü” doğrudan etki ilkesine elverişli olmakla birlikte,  bazıları  yatay  değil,  yalnızca  dikey ilişkiler  yönünden  doğrudan  etki  doğurmaya elverişlidir.

ii.         Doğrudan etki ilkesi “her ulusal organ” tarafından dikkate alınmalıdır.

iii.        AB hukukunun doğrudan etkili bir normu, öncelik ilkesi ile birleşerek iki yönlü sonuç doğurmaktadır.

Uygun yorum  ilkesinin          kapsamı           dört     yönden aydınlatılabilir:

i.          Uygun yorum ilkesi, AB hukukunun kaynaklarının “tümü” açısından kullanılabilir.

ii.         Uygun yorum ilkesi açısından “ister önceki ister sonraki tarihli olsun” “tüm” ulusal hukuk, AB hukukuna uygun biçimde yorumlanmalıdır.

iii.        Uygun yorum ilkesi “her ulusal organ” tarafından dikkate alınmalıdır.

iv.        Uygun yorum  ilkesi, ulusal hukukun mümkün olduğu ölçüde AB hukukuna uygun biçimde yorumlanmasını  gerektirir.

Devlet sorumluluğu    ilkesinin          kapsamı           üç        yönden aydınlatılabilir:

i.          Devlet sorumluluğu ilkesi, AB hukukunun kaynaklarının “hemen hemen tümü” açısından kullanılabilir.

ii.         Devlet  sorumluluğu  ilkesi,  “her  ulusal  organ”

tarafından dikkate alınmalıdır.

iii.        Devlet sorumluluğu ilkesinin sonucu olarak, ilgili gerçek veya tüzel kişiler, ilgili AB üyesi devletten tazminat almaya hak kazanabilecektir.

Devlet sorumluluğu için üç koşul aranmaktadır:

i.          İhlal edilen AB hukuku kuralı bireylere hak tanımayı  amaçlamalıdır.

ii.         AB hukuku yeterince ciddi biçimde ihlal edilmiş olmalıdır.

iii.        AB üyesi devletin AB hukukunu ihlali  ile mağdur tarafların uğradığı zarar arasında doğrudan illiyet bağı olmalıdır.

AVRUPA BİRLİĞİ’NİN DIŞ İLİŞKİLERİ

Dış Politika ve Avrupa Birliği

Dış politika, bir devletin kendi sınırları dışında ulusal çıkarlarını gerçekleştirmek için takip ettiği hedef, hareket tarzı ve kullandığı yöntemlerdir. Dış politika hem iç politika sürecini hem de uluslararası politika sürecini kapsamaktadır. Ayrıca, dış politikanın içeriğini çeşitli değişkenler de belirlemektedir. Bu değişkenlerin arasında tarih, coğrafya, ulusal kimlik ve kültür gibi sabit ögelerle birlikte, zaman içinde değişim kaydedebilen siyasi, ekonomik, sosyal ve askerî unsurlar da yer almaktadır.

Dış politika oluşumunun en önemli kısmı, karar alma mekanizmasıdır. Karar alma mekanizması, dış politika kararlarının yapıldığı sürecin özünü oluşturmaktadır. Bu süreç, dış politikada kararın alınmasında takip edilen aşamaların ve kararların alınmasına katılan kişilerin, kurumların ve kuruluşların incelenmesiyle ilgilidir. Devletlerin tüm dış politika kararlarının altında yatan temel itici güç ise ulusal çıkardır. Ulusal çıkar, bir ulusun kendi refahı ve güvenliği için gerekli olan hususlardır.

Avrupa Birliği (AB) bütünleşmesini henüz tamamlayamamış, belirli alanlarda ulus-üstü nitelikler gösteren ama belirli alanlarda da ulus devletlerin egemenliklerinin ön planda olduğu bir siyasal  yapı şeklindedir. Ulus devletlerin egemenliklerin en üst seviyede hissedildiği alanlardan biri, dış politika ve güvenliktir. AB gerek sabit unsurlar (coğrafya gibi) gerekse de değişim kaydedebilen unsurlar (ekonomi gibi) bakımından çeşitlilik sergileyen ülkelerden meydana gelmektedir ve bu ülkeler ilgili unsurlar çerçevesinde farklı dönemlerde farklı dış politika yaklaşımları sergilemektedir. Bu nedenledir ki, AB, “Birlik” olarak ismen var olsa da bu birlikteliği dış politika alanında çok fazla  gösterememektedir.

Ülkelerin iç politikaları ile dış politikaları arasındaki karşılıklı bağımlılık nedeniyle, iç politikayı dikkate almayan bir dış politikadan ve dış politikayı dikkate almayan bir iç politikadan söz edilemez. Dış politikayı belirleyen temel faktörler şunlardır:

•          Uluslararası yapı,

•          Jeopolitik konum,

•          Ulusal kamuoyu,

•          Doğal çıkarların algılanış biçimi

•          Ulusal birlik bilinci.

Ortak Dış ve Güvenlik Politikasının (ODGP) Tarihsel Arka Planı

AB’de ortak dış ve güvenlik politikası oluşturulması çabaları; AB’nin kültür politikasında olduğu gibi, uzun bir dönemi kapsayan, yavaş ilerleme kaydeden ve henüz tam olarak tek sesliliği yakalamayı başaramayan bir süreçtir. Avrupa devletleri, ortak bir dış politika oluşturulması hususunda ilk hukuki üstlenmeyi 1 Temmuz 1987’de yürürlüğe konulan Tek Senet ile sağlamışlardır. 1 Kasım 1993’te ise, yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması’yla, bütünleşmenin  ekonomik  alanlar  dışında  diğer  alanlara

kaydırılması hedeflenmiş ve artık “Avrupa Birliği”nden söz edilmeye başlanmıştır. Ayrıca bu antlaşmayla AB, üç sütunlu bir yapıya dönüştürülmüştür:

•          Ekonomik  ve  Parasal  Birlikten  oluşan  Avrupa Toplulukları sütunu,

•          ODGP sütunu,

•          Adalet ve İçişleri sütunu.

ODGP hedeflerine ulaşılabilmesi için Maastricht Antlaşması’nda “iş birliği,” “ortak tutum” ve “ortak eylem” olmak üzere üç tür araç öngörülmüştür.

İş birliği; üye devletlerin dış politikalarıyla Birlik çerçevesinde geliştirilen dış politikanın birbirleriyle uyumlu ve tamamlayıcı nitelikte olmasıdır. Ortak tutum ise AB’nin dış politika konularında ortak tutum belirlediği durumlarda üye devletlerin ulusal dış politikalarını bu tutuma uyumlu bir şekilde sürdürmekle yükümlü olmalarını ifade etmektedir. Bunun yanında, AB’nin hedeflediği uluslararası siyasal etkinliğe ulaşabilmek için ortak eylem alanları belirlenmiştir. Bu alanlar şu şekilde özetlenebilir:

•          AGİT süreci,

•          Nükleer silahların yayılmasının engellenmesine bağlı sorunlar,

•          Güvenlik         önlemleri         dâhil    Avrupa’da silahsızlanma ve silahların kontrolü politikası,

•          Güvenliğin ekonomik boyutu,

•          Üçüncü           ülkelere           yapılan askeri   teknoloji transferlerinin  kontrolü,

•          Silah ihracatının kontrolü.

Bu çerçevede, ODGP’yi tanımlamak ve uygulamak için gerekli kararları alacak organ ise Bakanlar Konseyi olarak belirlenmiştir. Komisyonun ODGP’yle ilgili kararlara tamamen katılması söz konusudur. Ancak, ODGP’nin temel tercihleri konusunda Avrupa Parlamentosunun (AP) da haberdar edilmesi ve gerektiğinde AP’ye danışılması kararlaştırılmıştır. Böylece ortak dış politika alanında AP’nin rolü genişletilmiştir. ODGP alanında üzerinde sınırlı olarak uzlaşılan konular ise bir ODGP yüksek temsilcisinin atanması ve yapıcı çekimserlik uygulanmasının getirilmesidir. Bu uygulama kararların oybirliği ile alınmasını teyit etmiş, ancak karara katılmayan üye devletlere çekimser kalabilme hakkı tanımıştır.

Maastricht Antlaşması ve Amsterdam Antlaşması sonucunda üye devletlerin ulusal kimliklerinin, AB kimliğine nazaran daha ön planda olduğu görülmektedir. Bu yaklaşımın ortak dış ve güvenlik konusunda da takibi yani, alınacak kararların oybirliği esasına göre yapılması, AB düzeyinde ortak bir tutumun sergilenememesine neden olmuştur. Bu nedenle, ilgili dönemde ODGP hükümetler arası bir örgüt gibi gelişme kaydetmiştir. Maastricht Antlaşmasının ve Amsterdam Antlaşmasının uygulanabilirlikleri üye devletlerin ulusal egemenlik yetkilerine takılsa da bu gelişmeler yine de ODGP’nin belirli amaçlar edinmesine olanak sağlamıştır. Bu amaçlar; demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı gibi AB’nin ortak değerlerini korumak, AB’nin güvenliğini ve bağımsızlığını korumak, uluslararası iş birliğini artırmak ve uluslararası güvenliği sağlamaktır.

AB üyesi ülkelerin ulusal çıkarlarından arınarak Birlik düzeyinde dış politika alanında oluşturulmak istenen tek seslilik arayışları Amsterdam Antlaşması’ndan sonra da devam etmiştir. 26 Şubat 2001 tarihinde imzalanarak 1 Şubat 2003 tarihinde yürürlüğe giren Nice Antlaşması da bu çerçevede 2000’li yıllardaki ilk adım olmuştur.

Lizbon Antlaşması ve Ortak Dış ve Güvenlik Politikası

Federal bir birlikteliği öngören niteliğe sahip AB Anayasa Taslağının 2005 yılında Fransa ve Hollanda’da yapılan referandumlarda reddedilmesinin ardından, söz konusu Taslağın maddeleri yumuşatılarak daha mütevazi hedefler içeren bir reform anlaşması olan Lizbon Antlaşmasına dönüştürülmüştür. Lizbon  Antlaşması’nın 5. başlığı ise “Birliğin Dış Eylemine İlişkin Genel Hükümler ve Ortak Dış ve Güvenlik Politikasına İlişkin Özel Hükümler” adını taşımaktadır.

AB Antlaşması’nın 32. maddesine göre, “Üye devletler, genel çıkarlara ilişkin her türlü dış ve güvenlik politikası meselesi hakkında ortak bir yaklaşım belirlemek amacıyla, Avrupa Birliği Zirvesinde ve Konseyde istişarede bulunurlar. Bir üye devlet, uluslararası alanda AB’nin çıkarlarını etkileyebilecek herhangi bir eylemde bulunmadan veya bir taahhüde girmeden önce Avrupa Birliği Zirvesinde veya Konseyde diğer üye devletlere danışır. Üye devletler, eylemlerini birbirine yaklaştırmak suretiyle, AB’nin uluslararası alanda çıkarlarını ve değerlerini öne çıkarabilmesini sağlarlar. Üye devletler dayanışma içinde olurlar.”

AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi

AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi makamı 1 Aralık 2009’da yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile oluşturulmuştur. Bu oluşum, Avrupa Birliği Ortak Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Javier Solana ile AB’nin Dış İlişkilerden sorumlu Komisyoneri (Komiseri) Benita Ferrero-Waldner tarafından temsil edilmekte olan iki ayrı makamın birleştirilmesi anlamına gelmiştir. Bu birleşmenin AB’nin dışa dönük eylemlerinde birlik ve uyumu daha büyük ölçüde gerçekleştirmesine katkıda bulunması beklenmektedir. Lizbon Antlaşması bu kapsamda, AB’nin uluslararası arenada etkili olmasını ve tek sesli konuşabilmesini sağlamayı amaçlamaktadır. Yüksek Temsilcinin temel görevi AB’nin dış politikası ile güvenlik ve savunma politikasını yönetmektir. Bu durum Antlaşmanın 26. maddesinin 2. paragrafının 2. bendinde de “Konsey ve Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi, Birlik eyleminin birliğini, tutarlılığını ve etkililiğini sağlar” şeklinde dile getirilmiştir. Temsilci

bu görevini Konsey adına yapmaktadır. Ortak dış ve güvenlik politikasına ilişkin konularda AB’yi temsil eden de yine Yüksek Temsilcidir. Ayrıca, Birlik adına üçüncü taraflarla siyasi diyalog yürütmek ve uluslararası örgütler ile uluslararası konferanslarda AB’nin tutumunu ifade etmek Yüksek Temsilcinin görevleri arasındadır.

Lizbon Antlaşması ile Yüksek Temsilciye doğrudan üç birim bağlanmıştır: Siyasi Birim, Durum Merkezi,  AB Askeri Komitesi.

Siyasi Birimin (Policy Unit) görevi ODGP için öncelik arz eden konulara ilişkin stratejilerin belirlenmesi ve uygulamanın ana hatlarının çizilmesidir. Durum Merkezi (The Joint European Union Situation Centre-SitCen) ise 7 gün 24 saat AB güvenlik politikasının işleyişine yardımcı olacak bilgileri toplayan, analizler eden ve gerekli uyarılarda bulunan bir istihbarat birimidir. AB Askeri Komitesi (European Union Military Committee-EUMC) ise çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimi alanlarında üye devletler arasında askeri dayanışma ve iş birliğini sağlamak amacıyla oluşturulmuş bir forum niteliğindedir. Bu temel görevleri doğrultusunda Yüksek Temsilcinin görev süresi beş yıldır. Günümüzde bu görev, İtalyan siyasetçi Federica Mogherini tarafından yürütülmektedir. Britanyalı Catherine Ashton ise Mogherini’den önce bu görevi yürütmüş ve aslında bu göreve ilk atanan siyasetçi olmuştur.

AB Dış İlişkiler Eylem Servisi

Lizbon Antlaşması, Komisyon’un dış ilişkilerinden ve AB’nin diğer dış faaliyetlerinin koordinasyonundan sorumlu olacak, ODGP konularında AB’yi dışta temsil edecek ve görevinde Yüksek Temsilciye yardım edecek yeni bir Avrupa Dış İlişkiler Birimi (European External Action Service-EEAS) kurulmasını da hukuken sağlamıştır. Nitekim EEAS, eski Yüksek Temsilci Catherine Ashton tarafından sunulan teklif ışığında AB Konseyinin AB Dış İlişkiler Servisinin organizasyonu ve işleyişine dair 26 Temmuz 2010 tarihli ve 2010/427/AB sayılı kararı ile kurulmuş ve 1 Ocak 2011’de faaliyetlerine başlamıştır. Aslında EEAS, AB Anayasası Taslağında da yer bulmuş bir kurumdur.

Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü ve Konsey Genel Sekreterliği arasında paylaştırılmış olan dış ilişkiler alanındaki görevlerin yetki karmaşası yaratmadan tek çatı altında bir araya getirilmesi ve güçlü bir diplomatik servis oluşturulması, EEAS’nin temel hedefleri arasında yer almıştır. Ayrıca, AB ve üye devletlerin dış politika alanında tek sesli ve tutarlı bir aktör olması ve bu politika alanında devamlılığın  sağlanması da hâlihazırda  EEAS için son derece önemlidir. Bu itibarla, Lizbon Antlaşması ile tadil edilen AB Antlaşmasının Madde 27(3)’e göre, EEAS, ODGP’nin gereklerini yerine getirmesinde Yüksek Temsilciye destek olmakla ve üye devletlerin dışişleri bakanlıkları ile iş birliği içinde çalışmakla görevlidir. Bu açıdan EEAS klasik anlamda bir ‘AB Dışişleri Bakanlığı’ olmaktan ziyade, üye devletlerin dışişleri bakanlıklarının görevlerini tamamlayıcı niteliktedir.

EEAS’nin en önemli başarılarından biri Batı Balkanlar’da AB üyesi devletler arasındaki ayrılıklara rağmen, Sırbistan ve Kosova arasındaki ilişkilerin normalleştirilmesi yolunda attığı adımlar olmuştur. EEAS’nin  AB dış politikasına katma değer sağladığı diğer alanlar ise üçüncü ülkelerdeki delegasyonların koordinasyonundaki kriz müdahale çalışmaları ve Afrika Boynuzu ile Sahel gibi coğrafi bölgelerde güvenlik ve kalkınma alanındaki zorluklara cevap vermek üzere geliştirdiği kapsamlı ve çok yönlü yaklaşımlardır.

AB Dış İlişkilerinin Geleceğine Dair: Küresel Siyasette Avrupa Birliği

Kurumsal anlamda AB, uluslararası arenada küresel ısınmadan, Ortadoğu barış sürecine kadar uzanan geniş bir yelpazede kilit rol oynamaktadır. Diplomasi temelinde ilerleyen OGDP, silahlı çatışmaların çözümü ve ortak bir anlayışın geliştirilmesi doğrultusunda gerekli bulunduğu takdirde ticaret, yardım, güvenlik ve savunma alanlarında birtakım araçlarla desteklenmektedir. AB aynı zamanda, dünyada en çok uluslararası kalkınma yardımı yapan kurum konumundadır. ABD, Japonya, Kanada, Rusya, Hindistan ve Çin ile eğitim, çevre, güvenlik, savunma ve insan hakları diyaloğu gibi birçok alanda ilişkilere sahip olan AB, bu ülkelerle düzenli zirveler düzenlemektedir. AB’nin ortaya koyduğu bu hareketlilik, hem örgütün küresel düzeyde potansiyelini ortaya çıkarmakta hem de örgütü daha güçlü kılmaktadır. Bu durum AB vatandaşlarının “AB’nin uluslararası arenada önemsenmesiyle” ve “AB’nin uluslararası arenada önemli bir rol oynamasına” destek vermesiyle daha da meşruiyet kazanmaktadır. Öte yandan yarım yüzyılı aşkın süredir dünyadaki en büyük istikrar sağlayıcı güç olan; kurucu ülkeleri arasındaki düşmanlıkları ortadan kaldıran, İspanya, Portekiz ve Yunanistan gibi ülkeleri yüksek refah standardına ulaştıran AB, son zamanlarda kendi iç dinamiklerinin gözden geçirilmesi ve kendi reform sürecinin sorgulanması ile karşı karşıyadır. Bu durum ise AB’yi bir taraftan kendi içine gittikçe daha çok kapanmaya, diğer taraftan da uluslararası/küresel aktör olma kabiliyetini Çin ve Rusya gibi diğer bölgesel güçlere bırakmaya zorlamaktadır. Ancak bu ifadeler AB’nin çöktüğü veya yakın gelecekte çökeceği anlamına da gelmemektedir.

AB halen büyük ölçüde kıtada ekonomik ve siyasal bir istikrar çıpası olarak durmaktadır. Ancak, 28 üyeye ulaşmış bir AB’nin kendi işleyiş yöntemlerini sağlamlaştırmadıkça ve üye devletlere siyasal bütünleşmesinin gelişimine en elverişli koşullarda hazırlanma imkânı tanıyacak bir takvim oluşturmadıkça, gelecek politikasının nasıl sağlıklı bir şekilde süreceği AB açısından yanıtlanması zor bir sorudur.

Avrupa Birliği kendi varlığını çok daha uzun yıllara taşımak amacında ise kapalı kapılar ardına kilitlenmemeli ve dışlayıcı tutumlar içinde olmamalıdır. Bilakis, kendi evrensel değerleri çerçevesinde “öteki” olarak nitelendirilen değerlerle barışık olmalı ve bu değerlerle

kendini yeniden tanımlama yollarını aramalıdır. Özgürlük, demokrasi, insan hakları ile temel haklara saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulmuş bir AB gerek kurumsal düzeyde gerekse de tek tek üye ülkeler düzeyinde her türlü önyargı ve dışlama ile ekonomik, etnik ve kültürel ırkçılığın karşısında durmalıdır.

Sonuç olarak, AB’nin dış politikada potansiyelini tam olarak kullanabilmesi, ortak dış ve güvenlik politikasını Birlik üyelerinin ortak bağlılık yoluyla gerçekleştirmelerine ve AB’nin benimsediği ilkelere sahip çıkmalarına önemli ölçüde bağlı olacaktır.

AB GÜVENLİK VE SAVUNMA POLİTİKALARI

Giriş

Soğuk Savaş dönemi sonrasında Avrupa Birliği’nin (AB) uluslararası güvenlikteki rolü giderek artmakta ve özellikle kriz yönetiminde küresel bir aktör olma yolunda gelişim göstermektedir. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın (ODGP) ayrılmaz bir parçası olan Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası (OGSP), 2003 yılından beri AB’ye sivil ve askeri imkânlara dayanan harekât kabiliyetini  sağlamaktadır.

AB, genellikle “sivil güç” ya da “yumuşak güç” olarak nitelenmektedir. Sivil güç; amaçlara ulaşmak için askeri yollardan ziyade, askeri olmayan yolların kullanılmasını belirtmektedir. Yumuşak güç ise cesaretlendirme ve teşvik gibi araçlarla, diplomasi ve müzakereler yoluyla iktisadi yatırım ve yardım vaatleri ile kullanılan güçtür.

Günümüze değin (Ekim 2016) AB, üç kıtada 32 operasyon yürütmüştür. AB; tsunami sonrası Endonezya’da barış inşası, Mali ve Orta Afrika Cumhuriyeti’ndeki mültecilerin korunması, Somali ve Afrika Boynuzu’nda korsanlıkla mücadele örneklerinde olduğu gibi, yürütülmesinde birbirinden farklı kabiliyet ve kapasite gerektiren çeşitli operasyonlar gerçekleştirmiştir.

AB Güvenlik ve Savunma Politikalarının Tarihçesi

AB üyelerinin bu alandaki işbirliği, Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) ile ilişkileri temel alınarak tarihsel süreç, aşağıda iki bölümde incelenecektir. Birinci bölüm, Soğuk Savaş döneminden AB üyesi devletlerin özerk askeri kabiliyete sahip olma kararı vermesine kadar olan dönemi (1948-1998) içermektedir. Bu dönemin öne çıkan özelliği, AB üyesi devletlerin güvenlik ve savunma politikalarını Amerika Birleşik Devletleri (ABD) liderliğindeki NATO temelinde yürütmeleridir. İkinci bölüm ise AB üyesi devletlerin NATO’dan bağımsız bir şekilde dış güvenlik operasyonları yürütebilmek doğrultusunda attığı adımları kapsayan dönemi (1999- 2016) içermektedir.

Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası Öncesi Dönem (1948-1998)

Batı Avrupa’da savunma amaçlı örgütlenmenin temelini Birleşik Krallık, Fransa, Hollanda, Belçika ve Lüksemburg’un üyesi olduğu Brüksel Antlaşması Örgütü (1948) oluşturmuştur. Brüksel Antlaşması, kolektif bir meşru müdafaa çabasını öngörmüş ve İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Almanya’ya karşı bir savunma sistemi olarak düşünülmüştür.

Brüksel Antlaşması örgütünü kuran ülkelerin de dâhil olduğu Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü 4 Nisan 1949 tarihinde kurulmuştur. NATO’nun 12 kurucu üyesi şu devletlerdir: ABD, Belçika, Birleşik Krallık, Danimarka, Fransa, Hollanda, İtalya, İzlanda, Kanada, Lüksemburg, Norveç ve Portekiz.

NATO, o dönem koşullarında Sovyetler Birliği etkisinin ve komünizmin yayılması tehdidine karşı oluşturulan bir askeri savunma örgütüdür. Kuzey Atlantik Antlaşması’nın (Washington Antlaşması) 5. Maddesi, silahlı bir saldırıya uğrayan üye veya üyelere örgütün diğer üyelerinin “silahlı kuvvet kullanımı da dâhil olmak üzere gerekli görülen eylemlerde bulunarak” yardım etmesini öngörmektedir.

NATO’ya daha sonra sırasıyla Türkiye ve Yunanistan (1952), Federal Almanya (1955) ve İspanya (1982) üye olmuştur. Soğuk Savaş’ın ardından NATO yeni üyelerle genişlemesini sürdürmüştür. 2016 yılı itibariyle NATO’nun 28 üyesi bulunmaktadır.

1950 yılında ise Pleven Planı ile 100 bin askerden oluşacak bir Avrupa Ordusu kurulması önerilmiştir. Plana göre, Avrupa’nın savunmasını savaş zamanı Üst Düzey Müttefik Komutanlığı üstlenecek, diğer zamanlarda ordunun kontrolü katılımcı devletlerde olacaktır. Ne var ki savunma alanında böylesine iddialı ve ulus-üstü nitelikler arz eden ve dolayısıyla ulusal egemenliğin kaybı konusunda hassasiyet uyandıran Avrupa Savunma Topluluğu projesi, Fransa Parlamentosu’nda söz konusu antlaşmanın onaylanmaması sonucu hayata geçmemiştir.

Avrupa Savunma Topluluğu kurma girişiminin başarısızlığa uğraması sonrasında, 1948 tarihli Brüksel Anlaşması’nın 1954’te gözden geçirilerek değiştirilmesiyle Batı Avrupa Birliği (BAB) kurulmuştur. Sırasıyla İtalya, Almanya (1954), Portekiz, İspanya (1990) ve Yunanistan (1995) BAB’a katılmıştır. BAB’ın öncelikli amacı dış saldırı durumunda karşılıklı askeri yardımlaşma olmuştur. BAB, üye ülkeler bakımından savunma alanında işbirliği için bir zemin oluşturmuştur.

1991 Maastricht AB Zirvesinde, BAB’ın Topluluklara bağlı bir Avrupa savunma sistemi olarak yeniden yapılandırılması kararlaştırılmıştır. Bu nedenle AB, üyesi olan devletleri BAB’a tam üye olarak katılmaya veya BAB’da gözlemci statüsünde yer almaya davet etmiştir. Nitekim Avusturya, Danimarka, Finlandiya, İrlanda ve İsveç gözlemci üye olmuşlardır. İzlanda, Norveç ve Türkiye ise ortak üye statüsünde BAB’ın çalışmalarında yer almaya başlamıştır. Ayrıca, AB tam üyeliğine aday Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri de ortaklık üyeleri olarak BAB’a dâhil edilmişlerdir. Gözlemci üye ülkeler, AB’ye üyedir ancak NATO’ya üye değildir.

Ortak üye statüsü, NATO üyesi olup da Avrupa Birliği üyesi olmayan Avrupa ülkelerini kapsaması için kurulmuştur. Ortaklık üyeleri ise ne NATO’ya ne de Avrupa Birliği’ne üye olan ülkelerdir. Ancak ilerleyen yıllarda bu ülkelerin hepsi hem NATO’ya hem de Avrupa Birliği’ne  katılmışlardır.

Danimarka, ortak savunmanın NATO çerçevesinde sağlandığını düşünmektedir. Bu nedenle AB üyesi olmasına karşın BAB’a tam üye olmamayı ve BAB işlevlerinin AB’ye devredilmesinden sonra da OGSP’ye katılmamayı tercih etme hakkını kullanmıştır.

19 Haziran 1992’de BAB Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilen Petersberg Bildirgesi, BAB’ın AB’nin savunma unsuru olarak geliştirilmesi ve NATO’nun Avrupa kanadının kuvvetlendirilmesi için bir araç olarak kullanılması yönündeki kararlı- lığı ortaya koyması açısından son derece önemlidir. Bildirgede BAB üyesi devletler, konvansiyonel silahlı kuvvetlerinin tüm unsurlarını, BAB yönetiminde gerçekleştirilecek askeri operasyonlarda kullanıma sunmaya hazır olduklarını açıklamaktadırlar.

AB çerçevesinde savunma politikası alanında atılan ilk önemli adım, Aralık 1998’de Fransa ve İngiltere’nin Saint Malo’da gerçekleştirdiği zirvede atılmıştır. Fransa ve İngiltere, NATO çerçevesinde daha açık ve daha güçlü bir AB güvenlik kabiliyetinin oluşturulması çağrısında bulunmuştur. Saint Malo Zirvesinden günümüze değin AB güvenlik ve savunma politikası çok hızlı bir şekilde ilerlemiştir. Birçok AB Zirvesi toplantısını takiben OGSP önerileri benimsenmiş ve kurumsallaşma sürecine girilmiştir.

Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası Öncesi Dönem (1999-2016)

Haziran 1999’da yapılan Köln AB Zirvesinde Avrupa Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasının (AGSP) Güçlendirilmesi Bildirgesi yayımlanmıştır. Petersberg görevleri AB’ye devredilmiştir. BAB’ın bir örgüt olarak amacını tamamladığı ifade edilmiştir. Üye devletler, NATO’nun alacağı önlemler saklı kalmak koşuluyla, AB’nin kendi başına uluslararası krizlere askeri kuvvetle desteklenen bir karşılık verme kapasitesine sahip olması gerektiğini kabul etmişlerdir.

18 Ekim 1999’da ODGP Yüksek Temsilcisi olarak atanmış olan Javier Solana, 20 Kasım 1999’da BAB Genel Sekreteri görevine de atanmıştır. Aralık 1999 Helsinki AB Zirvesi’nde, NATO dışındaki bir Avrupa politikasının geliştirilmesi sorumluluğunun AB’de olması gerektiği düşüncesinin etkisiyle Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası başlatılmıştır. Söz konusu politika Petersberg görevleri uyarınca, kısa sürede askeri müdahalede bulunabilecek Muharip Grupların oluşturulmasını öngörmüştür. Bu, NATO dışında bir Avrupa güvenlik politikasının geliştirilmesi yönünde atılan önemli bir adımdır.

Haziran 2000 Feira AB Zirvesinde OGSP’ye askeri olmayan bir temel hedef eklenmiştir. Buna göre, AB üyesi devletler kriz durumlarında 30 gün içinde 5 bin sivil polis sağlama taahhüdünde bulunmuştur.

2001 yılında BAB Askeri Karargâhı kapatılmıştır. Ocak 2002’de BAB Uydu Merkezi ve BAB Güvenlik Araştırmaları Enstitüsü AB’ye devredilmiştir. BAB bünyesinde faaliyet gösteren Batı Avrupa Silahlanma Grubu, 2004 yılında AB bünyesinde Avrupa Savunma Ajansı’nın kurulmasıyla faaliyetlerini bu ajansa devretmiştir.

Aralık 2003 Brüksel AB Zirvesinde ODGP Yüksek Temsilcisi’nin yönetiminde hazırlanan “Daha İyi Bir Dünyada Güvenli Bir Avrupa” başlıklı Avrupa Güvenlik Stratejisi benimsenmiştir. AB’ye  yönelen  en önemli tehditler olarak şunlar sıralanmıştır:

•          Terörizm,

•          Kitle imha silahlarının yayılması,

•          Bölgesel çatışmalar,

•          Başarısız devletler,

•          Organize suçlar.

Mayıs 2004’te AB üye devletleri arasındaki değerlendirmeler ve müzakereler sonucunda Temel Hedef 2003 yerini, Temel Hedef 2010’a bırakmıştır. Bu değişiklikle beraber Avrupa Acil Müdahale Gücü kavramı, daha esnek bir politika aracı olarak görülen muharebe grupları biçimini almıştır. 12 Temmuz 2004 tarihinde AB üyesi devletlerin savunma bakanlarının OGSP ile ilgili planlama ve araştırmaları ilerletmek için buluşmalarını sağlayacak bir platform olarak Avrupa Savunma Ajansı kurulmuştur.

Aralık 2008 Brüksel AB Zirvesinde “Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Geliştirilmesi Bildirgesi” yayımlanmıştır. Ulusal liderler, aşamalı bir biçimde sivil ve askeri kabiliyetleri geliştirerek Avrupa’daki mevcut kaynak açığını kapatmak taahhüdünde bulunmuştur. 2008 yılında gözden geçirilen belgeye Avrupa güvenliğine dair aşağıdaki tehditler eklenmiştir:

•          Enerji güvenliği,

•          İklim değişikliği,

•          Siber güvenlik.

1 Aralık 2009 tarihinde Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle BAB’ın tüm görevleri AB’ye devredilmiş ve örgüt 30 Haziran 2011 tarihinde kapatılmıştır.

Aralık 2013 Brüksel AB Zirvesinde OGSP’ye ilişkin öncelikler; (i) OGSP’nin etkinliğini, görünürlüğünü ve etkisini artırmak; (ii) Sivil ve askerî operasyon kabiliyetlerini geliştirmek; (iii) Avrupa savunma endüstrisini güçlendirmek olarak belirlenmiştir. OGSP’nin, NATO ile tamamlayıcılık içinde gelişmeye devam edeceği belirtilmiştir. Bu bağlamda AB üyesi devletler, daha fazla entegre olmuş, sürdürülebilir, yenilikçi ve rekabetçi bir Avrupa savunma teknolojisi için savunma işbirliğini derinleştirme kararı almışlardır.

AB, 29 Haziran 2016 tarihinde AB Dış ve Güvenlik Politikası için Küresel Bir Strateji adlı güvenlik belgesini yayımlamıştır. Güvenlik stratejisi; “daha birbirine bağlı, ihtilaflı ve karmaşık” bir uluslararası ortamda AB’ye yol haritası çizmeyi hedeflemiştir.

AB Güvenlik ve Savunma Politikalarının Kurumsal Yapısı ve İşleyişi

AB’nin dış güvenlik ve savunma politikası alanında karar alma  sürecinde  hükümetlerarasıcılık  yöntemi  hâkimdir.

Bir başka deyişle, bu politika alanında üye devletler söz sahibidir.

OGSP, ODGP kurumsal yapısının bir parçasıdır. Ancak OGSP’nin ODGP’den ayrılan yönleri de vardır. Birincisi, Dışişleri Konseyinin gündeminde OGSP konuları olduğu zaman genellikle üye devletlerin savunma bakanlarının da Konsey toplantılarına katılmasıdır. Nadiren de olsa savuma bakanları kendi aralarında toplanır. İkincisi, ODGP alanında olmayan sadece OGSP alanına özgü faaliyet gösteren organların bulunmasıdır.

AB üyesi devletler askeri kabiliyetlerini aşamalı bir biçimde daha iyi hale getirmekle yükümlüdürler. Avrupa Savunma Ajansı ise operasyonel ihtiyaçları tespit eder. Ajans bu ihtiyaçları karşılayacak tedbirleri destekler. Ayrıca, savunma sektörünün endüstriyel ve teknolojik temelini güçlendirmek için gerekli her türlü tedbirin uygulanmasına katkıda bulunur. Bunlara ek olarak Ajans, bir Avrupa kabiliyetler ve silahlanma politikasına katılır ve askerî kabiliyetlerin gelişiminin değerlendirilmesinde Konseye yardımcı olur.

Siyaset ve Güvenlik Komitesi, üye devletlerin Brüksel’deki AB daimi temsilciliklerinde görevli büyükelçilerden oluşmaktadır. Komite, çalışmalarında birçok uzman grup ve komite ile desteklenmektedir. Siyaset ve Güvenlik Komitesinin OGSP politikalarının belirlenmesine yardımcı olmak, askerî yeteneklerin geliştirilmesi ve kriz durumları ile ilgili siyasi yönlendirme yapmak görevleri vardır.

AB Askerî Komitesi,  her  bir  üye devletin genelkurmay başkanını temsil eden daimi askerî temsilcilerden oluşur. Komite, gerektiğinde, genelkurmay başkanları düzeyinde toplanır. AB Askerî Komitesinin işlevleri arasında askerî danışmanlık sağlamak ve Siyaset ve Güvenlik Komitesine tavsiyelerde bulunmak yer alır. AB Askerî Komitesi, çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimi faaliyetleri sırasında üye devletlere askerî danışmanlık hizmeti sunan ve üyeler arasında işbirliğini sağlayan bir merkez olarak faaliyet gösterir.

Askerî Personeli, üye devletlerin görevlendirdiği askerî personelden oluşmaktadır. AB Askeri Personeli doğrudan Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilciliğine bağlıdır. Görevi, askerî operasyonları denetlemektir.

AB muharebe grupları hızlı müdahale, kapasite geliştirme biçiminde oluşturulan birliklerdir. Her biri yaklaşık 1500 askerden oluşan, muharebe destek unsurlarıyla donatılmış, amacına uygun deniz ve hava yeteneklerini içeren, AB’nin harekete geç- meye karar vermesinden sonra on gün içinde göreve başlayabilecek muharebe gruplarıdır.

Avrupa Güvenlik ve Savunma Koleji, AB’nin güvenlik kabiliyetleriyle ilgili edinilen deneyimlerin kurumsallaşmasına yardımcı olmakta ve ayrıca AB üyesi ve  AB  üyesi  olmayan  ülke  vatandaşlarına  söz  konusu

deneyimlerden çıkarılan derslerin öğretimine olanak sağlamaktadır.

Bağımsız politika uzmanlarının bir düşünce kuruluşu olan AB Güvenlik Çalışmaları Enstitüsü (EUISS) akademik çalışma ve yayınlarla OGSP gelişimine katkı sağlamaktadır..

OGSP, belirli AB üye devletlerinin güvenlik ve savunma politikalarının özel niteliklerine  halel getirmez. Zira Avusturya, Finlandiya, İrlanda, İsveç ve Malta tarafsızlık veya yarı-tarafsızlık geleneğine sahip devletlerdir. Ayrıca AB, NATO içinde ortak savunmanın gerçekleştirildiği şeklinde değerlendiren üye devletlerin yükümlülüklerine saygı gösterir. Nitekim Danimarka, OGSP dışında kalmayı tercih etmektedir.

Beş devlet Avrupa Kolordusunda çerçeve ulus olarak yer almaktadır: Almanya, Belçika, Fransa, İspanya ve Lüksemburg. Ayrıca Yunanistan, Polonya ve Türkiye 2002’den beri, İtalya 2009’dan beri ve Romanya 2015’ten beri Avrupa Kolordusuna katkı sağlamaktadır.

AB bütçesi, askeri operasyonların finansmanında kullanılamamaktadır. Bunun üstesinden gelmek için AB üyesi devletlerin katkılarıyla ATHENA mekanizması oluşturulmuştur. Bu  mekanizma  fonların  kullanılmasını hızlandırmakta, ayrıca personel ve tedarikçilerle sözleşme imzalanmasına olanak sağlamaktadır.

AB’nin Güvenlik ve Savunma Politikalarına Yaklaşımı ve Uygulamaları

Bir siyaset aktörü olarak etkinliğini artırmak ve küresel bir profile erişmek için AB dış güvenlik faaliyetlerinde daha bütünlüklü olma çabası içine girmiştir. Bu çabalar Avrupa güvenlik faaliyetlerine “kapsamlı yaklaşım” olarak kavramlaştırılmaktadır. Kapsamlı yaklaşım, uluslararası güvenlik sorunlarını ele almak için AB’nin proaktif bir tutum almasını, daha koordineli hareket etmesini ve dış ilişkilerini yürütürken kullandığı birçok politika aracını bütünleştirmesini   belirtmektedir.

AB’nin kapsamlı yaklaşımı; sert askeri güçten ziyade, polis ve adalet hizmetlerinde kullanılacak kaynakları içermektedir.

Avrupa Güvenlik Stratejisi belgesinde küresel tehditlerin, küresel piyasaların ve küresel medyanın var olduğu bir dünyada, güvenlik ve refahın etkin çok-taraflı bir sisteme giderek bağlı hale gelmekte olduğu vurgulanmaktadır. Aynı belgede, daha güçlü bir uluslararası toplumun gelişmesi, iyi işleyen uluslararası kurumların desteklenmesi ve kurala dayalı bir uluslararası düzen kurulması AB’nin amaçları olarak sayılmaktadır.

AB ile BM’nin ilişkilerinde karşılıklı faydalanma söz konusudur. AB yürüttüğü operasyonlarda BM Güvenlik Konseyi yetkisinin sağladığı  meşruiyetten fayda sağlamaktadır. Buna karşılık BM, AB operasyonel kabiliyetinden fayda sağlamaktadır. AB, BM’nin barışı koruma çabalarına operasyonel, finansal ve siyasi destek vermiştir.

AB-NATO stratejik ortaklığı ise, Berlin Artı (Berlin Plus) düzenlemelerine dayanmaktadır. 1999 Washington NATO Zirvesi sonuçları ile uyumlu bir şekilde 16 Aralık 2002 tarihinde AB ile NATO arasında yapılan bir dizi anlaşmaya kısaca “Berlin Artı” adı verilmektedir.

AB’nin ayrıca Afrika Birliği, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) ve Güneydoğu Asya Uluslar Birliği (ASEAN) gibi örgütlerle çeşitli işbirliği ve diyalog düzenlemeleri  mevcuttur.

AB, üçüncü devletlerle de güvenlik konularında dengeli ve etkin bir işbirliği geliştirmektedir. Bunlardan en önemlisi, ABD ile olan ilişkilerdir. ABD, Kongo ve Kosova’daki OGSP operasyonlarına katılmaktadır. 2011 yılında AB kriz yönetimi operasyonlarına ABD’nin katılımına hukuki zeminin oluşturulabilmesi amacıyla bir çerçeve anlaşma da imzalanmıştır. Benzeri anlaşmalar Kanada, İzlanda, Karadağ, Norveç, Sırbistan, Türkiye ve Ukrayna ile de imzalanmıştır. AB’nin karar verme özerkliği ile uyumlu olarak AB üyesi olmayan Avrupa devletlerinin askeri operasyonlara müdahil olabilmesi için özel düzenlemeler mevcuttur.

2003 yılından günümüze kadar AB farklı coğrafyalarda ve farklı sorunlara yönelik olarak 32 operasyon başlatmıştır. Ekim 2016 verilerine göre, bu operasyonlardan 6’sı askeri ve 10’u sivil olmak üzere 16 adedi devam etmektedir. 6’sı askeri ve 11’i sivil olmak üzere 17 adedi ise tamamlanmış operasyonlardır. Dolayısıyla AB operasyonlarının çoğu sivil operasyonlardır. Bu görevlerde başta BM ve NATO olmak üzere AB’nin diğer aktörlerle çalışma deneyimi, örgütün çok-taraflılık ilkesine etkinlik kazandırmaktadır.

Tarihteki ilk OGSP operasyonu bir polis operasyonu olmuştur. EUPM adıyla bilinen AB Bosna-Hersek Polis Misyonu, Bosna-Hersek’teki BM Uluslararası Polis Görev Gücü’nün yerini alarak 2003 yılında göreve başlamıştır.

Tarihteki ilk askerî OGSP operasyonu olan Concordia operasyonu, Makedonya’da hükümet ile isyancı kuvvetler arasındaki ateşkesi destekleyen AB ve NATO uygulamalarını gözetmeye yardımcı olmuştur.

2008 yılında AB, tarihindeki ilk OGSP deniz operasyonunu başlatmıştır. Atalanta operasyonu (EU NAVFOR), korsanlıkla mücadele ve Afrika Boynuzu’nun kıyı bölgelerine insani yardımın güvenli bir şekilde ulaştırılması görevlerini içermektedir.

Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası Çerçevesinde Türkiye-AB İlişkileri

Türkiye, AB’ye tam üye bir devlet olmadığı için OGSP içinde yer almamaktadır. Ne var ki tarihsel süreç içinde NATO üyeliğinden kaynaklanan BAB’daki kazanımlarından dolayı Türkiye, OGSP çerçevesinde de birtakım haklara sahip olması gerektiği görüşünü savunmaktadır. Buna karşın AB, kurumsal özerklik ilkesini gerekçe göstererek OGSP’nin BAB’dan tamamen

farklı bir kurum olduğu, dolayısıyla Türkiye’nin iddialarının geçerli olmadığı görüşünü savunmaktadır. Aşağıda bu görüş farklılığını ortaya çıkaran gelişmeler açıklanmaktadır:

Aralık 1999 Helsinki AB Zirvesi, AB’nin karar verme özerkliğini ve tek kurumsal çerçevesini esas alarak AB askerî kriz yönetimine üçüncü ülkelerin katılımı konusunda yeni açılımlar getirmiştir. Zirvede alınan kararlar uyarınca AB, barış zamanında NATO’nun AB üyesi olmayan müttefikleri ile AB’ye aday ülkelere yönelik olarak güvenlik ve savunma politikaları ve kriz yönetimi üzerine diyalog ve bilgilendirme amaçlı yapılar oluşturacaktı.

7-9       Aralık 2000 Nice AB Zirvesi kararları uyarınca NATO varlıklarının ve kabiliyetlerinin kullanılmadığı operasyonların karar alma sürecinde üçüncü ülkelere söz hakkı verilmeyecekti.

Ocak 2001’de kalıcı NATO-AB danışma düzenlemeleri üzerine anlaşmaya varılmış, erişim konusunda ön uzlaşma Mayıs 2001’de sağlanmıştır.

Aralık 2001’de Türkiye, ABD ve Birleşik Krallık Ankara Mutabakatı adı verilen uzlaşmaya varmış- tır. Buna göre AB, NATO ülkeleri arasındaki anlaşmazlıklara müdahale etmeyecektir. Buna karşılık Türkiye, güvenliğini etkileyebilecek alanlarda ger- çekleşecek özerk AB askeri operasyonlarının karar alma sürecine güçlendirilmiş danışma mekanizması altında, operasyonlara ise davet üzerine katılmayı kabul etmiştir. Ankara Mutabakatı, 24- 25 Ekim 2002 tarihlerinde yapılan Brüksel AB Zirvesinde onaylanmıştır. Bu zirvede kısaca Nice Uygulama Belgesi olarak adlandırılan belge kabul edilmiştir. Daha sonra AB- NATO stratejik ortaklığın temelini oluşturan Berlin Artı anlaşmasına  varılmıştır.

2002-2003 yıllarında NATO ile AB’nin üzerinde uzlaştığı Berlin Artı düzenlemelerine uygun olarak Türkiye, OGSP’ye sadece AB’ye aday olması nedeniyle değil, bölgesel ve uluslararası barış ve istikrara katma değeri olacak her girişimi desteklemek yönündeki genel yaklaşımı çerçevesinde AB operasyonlarına katkıda bulunmaktadır.

Türkiye, AB tam üyeliği sürecini göz önüne alarak, OGSP’nin geliştirilmesini desteklemektedir. Türkiye, AB operasyonlarına katılım sağlamakta ve muharebe gruplarını oluşturma girişimlerine katkı taahhütlerinde bulunmaktadır. Türkiye’ye göre, AB-NATO arasındaki bütün stratejik işbirliği faaliyetleri Berlin Artı düzenlemelerine tâbi olmalıdır. AB ise NATO’nun askerî imkânlarını kullandığı durumlarda Berlin Artı düzenlemeleri etkili olsun isterken, stratejik işbirliğini ilgilendiren diğer bütün alanlarda yeni düzenlemeler yapılsın istemektedir. AB, AB üyesi olmayan NATO üyelerinin AB yönetiminde icra edilecek operasyonlara tam yetki ile katılmasını engellemeye devam etmektedir. Ayrıca Türkiye, BAB’daki kazanılmış haklarını AB çatısı altında  kullanamamaktadır.

ORTAK PAZARDAN EKONOMİK VE PARASAL BİRLİĞE

Giriş

Ekonomik bütünleşme aşaması olarak ekonomik ve parasal birlik (EPB), kavram olarak iktisat literatürüne Avrupa Birliği (AB) ile birlikte girmiştir. EPB, iki boyutlu (parasal birlik ve ekonomik birlik) bütünleşme aşaması olup hem tek bir paranın kullanılmasını hem de Birlik üyesi ülkelerin ekonomi ve para politikalarının uyumlaştırma sürecini kapsamaktadır. Avrupa Birliği’nde EPB Aralık 1991 yılında Maastricht Zirvesi’nde yapılan müzakereler sonucu kurulmuştur. Bugün itibariyle 28 üyesi olan AB’de, 1 Ocak 1999 tarihinde 11 ülkenin katılımıyla oluşturulan EPB alanı bugün 19 ülkenin katıldığı bir ülkedir.

Ekonomik ve Parasal Birliğin Tarihsel Gelişimi

Avrupa topluluklarının kuruluşu aşamasında bir ekonomik ve parasal birlik alanının tesisi öngörülmemiş; üye ülkeler arasında bir Ortak Pazarın yaratılması ve bu pazarın iyi işlemesinin sağlanması hedeflenmiştir. AB’nin kurucu antlaşmasında gerek malların gerek işgücünün serbest dolaşımının dörder yılı kapsayan üç aşamada ve toplam 12 yıllık bir sürede tamamlanması öngörülmüştür. Ortak Pazar hedefi, ulusal yetki devrinin söz konusu olduğu bir bütünleşme aşaması olarak tercih edilmiş ve bazı mikroekonomi politikalarının belirlenmesinde ulusal yetkinin kullanımından vazgeçilirken, sadece tek bir makroekonomi politikasının belirlenmesinde (dış ticaret) ulusal yetkiden vazgeçilmiş ve politikaların belirlenmesi AB kurumlarının yetkisine bırakılmıştır.  Uluslararası düzeydeki gelişmeler birlik üyeleri arasında kabul görmeyen ekonomik ve parasal birlik fikrine sıcak bakılmasına neden olmuştur. EPB, iki boyutlu ekonomik bütünleşme aşaması olup hem tek bir paranın kullanılması hem de Birlik üyesi ülkelerin ekonomi ve para politikalarının uyumlaştırılması sürecini kapsamaktadır. Aslında Avrupa ülkeleri arasında bir parasal birlik oluşturulmasının ilk örneği, 1999 yılında oluşturulan EPB olmayıp, 19. Ve 20.yüzyıllarda Avrupa’da gerçekleştirilen çok sayıda parasal birlik örnekleri mevcuttu. Bunlar arasında; Latin Avrupa Parasal Birliği, İskandinav Parasal Birliği, Belçika-Lüksemburg Parasal Birliği, İsviçre- Lihtenştayn Parasal Birliği, İtalya-San Marino-Vatikan Parasal Birliği vardır. Bu parasal birliklerin ortak özellikleri, gerçek bir metal para üzerine kurulmaları ve sadece tedavüldeki paranın uyumlaştırılması amacına yönelik tesis edilmiş olmalarıdır. Günümüzde AB’de yürürlükte olan “parasal birlik, eski bir mekanizmanın yeniden yaratılmasıdır.” Öncekilerden farkı, bağlayıcı bir antlaşma ile oluşturulmuş olması, sağlam bir kurumsal çatıya sahip olması ve üye devletlerin parasal birliğe katılımının belirli ekonomik koşulların karşılanması halinde mümkün olabilmesidir. Tarihi olarak Avrupa’da bir EPB alanının gerçekleştirilmesi süreci, ekonomik bütünleşme sürecinde önemli dönemeç noktalarının başında gelen Avrupa Birliği Antlaşması (ABA) öncesi ve sonrası olmak üzere iki dönemde incelenebilir.

Avro kullanıma girmeden önce, AB üyesi ülkelerin bir parasal birlik oluşturma yönündeki girişimleri, Tüneldeki yılan uygulamasının ve Avrupa Para Sisteminin yürürlüğe girmesi ile Avrupa Tek Senedinin kabulüdür.

Bir parasal birlik oluşturma girişimlerinden en önemlisi Werner Raporu’dur. 1969’da kabul edilen Werner Raporu’nda 1980 yılına kadar ekonomik ve parasal birliğin üç aşamalı olarak gerçekleştirilmesi önerilmiştir. Raporun ardından 1 Ocak 1971 tarihinde başlaması önerilen birinci aşama olan “tüneldeki yılan” uygulaması yürürlüğe konulmuştur. Tüneldeki Yılan uygulaması, birlik içinde döviz kurlarında istikrarın sağlanmasını amaçlamış, üye ülkelerin ulusal paraları ± %2,25’lik dalgalanma marjıyla birbirine bağlanmış ve  bu sistemi desteklemek amacıyla, Nisan 1973’te Avrupa Parasal İşbirliği Fonu kurulmuştur. Fon ulusal paraların ABD Doları karşısında dalgalanmalar sonucunda marjın alt ve üst kısmına çıkılması halinde yapılacak müdahaleler için kurulan bir destek mekanizmasıdır. Ancak Tüneldeki Yılan uygulaması dönemin yarattığı zor koşulların üstesinden gelecek donanıma sahip olmayıp, 1970’li yılların sonlarında artan döviz kuru istikrarsızlığı pek çok AB üyesi ülkenin sermaye kontrollerini yeniden ve daha sıkı şekilde uygulamaya koymasına neden olmuştur.

Tüneldeki yılan uygulamasının beklentilere cevap verememesi yeni çalışmaları hızlandırmış ve sonuçta 1978 yılında Belçika, Danimarka, Almanya, Fransa, Lüksemburg ve Hollanda ile birlikte Avrupa Para Sistemi’nin (APS) yürürlüğe konulmasına karar verilmiştir. APS bazı yeni mekanizmalar ve araçlarla donatılmış, bunlar; Avrupa Para Birimi (ECU), Döviz Kuru Mekanizması, Avrupa Parasal İşbirliği Fonu ve Kredi Mekanizmasıdır. ECU kaydi bir para olarak işlevlerini yerine getirmiş, üye ülkenin ekonomik göstergelerine göre (örneğin; üye ülkenin milli gelirinin, topluluk milli geliri içinde ve dış ticaret hacmi içindeki payları) belirlenmiştir. Döviz Kuru Mekanizması iki döviz kurunu (merkezi ECU pariteler ve merkezi ikili pariteler) kapsamaktaydı. Tüneldeki Yılan uygulaması aşamasında kurulan, Avrupa Parasal İşbirliği Fonu’nun (APİF), APS’nin yürürlüğe girmesiyle sorumlulukları arttırılmıştır. Kredi Mekanizmasının kuruluşu ile istikrarı sağlamak üzere piyasalara yapılacak müdahaleleri finanse etmek amaçlanmıştır. APS, AB üye ülkelerinin tamamının yer almasa bile çoğu ülkenin yer aldığı bir sistemken, Tüneldeki Yılan uygulamasında sadece AB üyesi ülkeler değil o tarihte üye olmayan ülkeler de katılmıştır. ECU, daha sonra AB’nin ortak parası olacak ve Avro olarak adlandırılacak paranın da öncüsü olarak görülebilir. APS, Avrupa’da parasal istikrar bölgesi oluşturulması amacını gerçekleştirmede büyük ölçüde başarılı olmuştur.

Amacı AB içinde işgücünün, sermayenin ve malların serbest dolaşımını sınırlayan unsurları kaldırmak olan ve Kurucu Antlaşma ’da ilk kez değişiklik yapan belge olarak kabul edilen Avrupa Tek Senedi 1 Temmuz 1987’de yürürlüğe girmiş ve parasal birliğin gerçekleştirilmesi yönünde    çok    önemli    bir    adım    olmuştur.    Hedef doğrultusunda Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan ve EPB’nin gerçekleştirilmesinin olumlu sonuçlarını ve bu yönde yapılması gerekenleri kapsayan kısaca Delors Raporu olarak anılan bir rapor hazırlanmıştır.

1989 yılında hazırlanan Delors Raporu Maastricht Antlaşması’nın içeriğini oluşturmuş ve bu antlaşma ekonomik bloğun resmi adını Avrupa Birliği (AB) olarak değiştirmiştir. Nitekim daha sonra Avrupa Merkez Bankası (AMB) kurulmuş ve banka fiyat istikrarını sağlamadan sorumlu tutulmuştur.

Avro Bölgesi (EPB alanı) üç aşamada oluşturulmuştur. Birinci aşamada birlik içi sermaye hareketlerinin tümüyle serbestleştirilmesi amacı gerçekleşmiştir. İkinci aşama Avrupa Para Enstitüsünün (APE) kurulmuştur. APE’ye üye devletlerin merkez bankalarının isteği üzerine ilgili bu merkez bankalara ait döviz rezervlerini tutma ve yönetme görevi verilmiştir. İkinci aşamadaki diğer önemli gelişmeler şunlardır:

•          Kamu sektörünün finansmanını yasaklayan yasal düzenlemeler  hazırlanmıştır,

•          Finans sektöründe kamu sektörü kuruluşlarının ayrıcalıklı yere sahip olmasını engelleyecek düzenlemeler  yapılmıştır,

•          Üye ülkelerin kamu sektörü sorumluluklarının, Birlik veya bir başka üye ülke tarafından üstlenilmesini engelleyen düzenlemeler yapılmıştır,

•          Üye ülkelerin aşırı bütçe açıklarından kurtulmak için programlar uygulamaya konulmuştur,

•          Üye ülkelerin merkez bankalarına yasal olarak bağımsızlık statüsü kazandırılmıştır,

•          AMB kurulmuş ve EPB içinde güçlü kamu maliyesi disiplininin sağlanması ve sürdürülmesi amacıyla, İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP) kabul edilmiştir.

Devlet ve hükümet başkanlarının katılımıyla gerçekleştirilen 1996 Dublin Zirvesinde, bir İstikrar ve Büyüme Paktı’nın (İBP) tesisi üzerinde anlaşmaya varılmış ve mali kuralların ihlali durumunda işleyecek kurumsal prosedürü  somutlaştırmış yaptırım ve cezalar ayrıntılandırılmıştır. Üçüncü aşamada EPB alanına katılma kararı, ulus devletlerin yetkisine bırakılmıştır. Alınan karara göre, 31 Aralık 1996’dan önce üye olan devletlerin salt çoğunluğunun katılım koşullarını yerine getirmesi durumunda üçüncü aşamaya geçilecekti. O tarihte salt çoğunluk 7 üye olup, eğer bu tarihe kadar en az

7 ülke katılım koşullarını sağlayamamış ise üçüncü aşamaya geçiş salt çoğunluk sağlanamamış olsa bile 1 Ocak 1999 tarihine ertelenecekti. Böylece Danimarka, İsveç ve İngiltere hariç diğer 11 üye ülke EPB alanına katılmaya karar vermiş ve 1 Ocak 1991 tarihinde EPB alanı (Avro bölgesi) oluşturulmuştur.

Ekonomik ve Parasal Birliğe Katılım Koşulları

EPB alanında yer almak isteyen ülkelerin belirli koşulları karşılamaları gerekmektedir. Bugün AB üyesi ülkelerin, EPB  alanına  dahil  olabilmeleri  için  gerekli  koşulları

sağlayıp sağlayamadıklarına ilişkin değerlendirme, Avrupa Komisyonu ile AMB tarafından hazırlanan raporlara dayalı olarak yapılmaktadır. Avrupa Komisyonu ile AMB tarafından hazırlanan değerlendirme raporları, Yakınlaşma raporu (convergence report) başlığını taşımaktadır. EPB alanına katılmak isteyen ülke üç grup kriter bağlamında değerlendirilmektedir. Mevzuata uygunluk kriteri mevzuat açısından üç alanı kapsamaktadır. Yakınlaşma Kriterleri (Maastricht kriterleri), parasal ve mali kriterler olmak üzere iki grupta toplanan ve bir AB üyesi ülkenin Avro bölgesine katılabilmesi için yerine getirmesi gereken kriterlerdir. Parasal kriterler, enflasyon, faiz ve döviz kuru kriterleri iken, mali disiplini sağlamaya yönelik kriterler bütçe kriteri ve borç kriteridir. Fiyat istikrarı kriteri ile bir üye ülke, sürdürülebilir fiyat istikrarına sahip olup olmadığı açısından değerlendirilmekte ve bu değerlendirme bir yıllık dönem dikkate alarak referans bir değer belirlenmektedir. Faiz oranı kriteri bir üye ülkenin nominal yakınlaşmasının sağlamlığı ve döviz kuru istikrarının değerlendirilmesinde önemli bir kriterdir. Döviz kuru kriteri, ülkenin döviz istikrarı koşulunu sağlayıp sağlamadığını ölçmekte olup, üye olmak isteyen ülke parasının son iki yıl boyunca Avro karşısındaki dalgalanma marjını (±%15) aşıp aşmadığı ve diğer bir üye ülke parasına karşı ikili merkez kurunu devalüe etmemesi beklenmektedir. Borç kriteri ise üye ülke kamu borcunun GSYİH’ye oranının %60’ı aşmaması gerektiğidir. Bütçe kriteri için de aynı şekilde bir üst limit belirlenmiş ve bu da   üye   ülkenin   bütçe   açığının   GSYİH’ye   oranının

%3’üdür. Bu kriterlerle EPB alanında makro-ekonomik istikrarın sağlanması ve sürdürülebilir olması mümkün olabilecektir. Ancak üye ülkenin bu şartları yerine getirmediği taktirde aşırı açık prosedürü uygulanmaktadır. Bunlar; üye ülkenin bonolarının sağlıksız olduğu yönünde bildiri yayımlanması, Avrupa Yatırım Bankasının ilgili ülkeye kredi vermemesi, Avrupa Birliği’ne faizsiz depozito yatırılması zorunluluğu ve para cezasıdır. Yaptırım mekanizması, yakınlaşma kriterlerinden mali kriterlerin ihlali durumunda uygulanmaktadır. Diğer kriterler kapsamında ise EPB alanında ekonomik entegrasyon ve yakınlaşmayı etkileyen ekonomik göstergeler  incelenmektedir.

Ekonomik ve Parasal Birlik Alanının Temel Unsurları

Avrupa Birliği’nin EPB alanının temel unsurları sırasıyla

şunlardır:

•          Avro (ortak para)

•          Döviz kuru mekanizması (DKM-II)

•          Avro Sistem

EPB alanında tek para tedavülde olup bu da Avro (Euro)’dur. 1 Ocak 1999 tarihinden itibaren 11 AB üyesi ülkenin kabulüyle tek para Avro kullanımına başlanmıştır. Ancak Avro’ya geçiş süresi belirlenmiş ve 1 Ocak 2002 tarihine  kadar  EPB  alanında  ulusal  paralar  tedavülde kalmaya devam etmiş ve Avro ise kaydi para olarak işlem görmüştür.

EPB’nin diğer bir unsuru, 1 Ocak 1999 tarihinden itibaren, Avrupa Para Sisteminin (APS) yerini alan yeni Döviz Kuru Mekanizmasıdır (DKM-II). Yeni döviz kuru mekanizmasının amacı, Avro ve mekanizmaya katılan ülkelerin ulusal paraları arasındaki döviz kuru istikrarını sürdürmektir.

EPB’nin diğer önemli unsuru olan Avro sistem, AMB ve EPB’ye dâhil olan üye ülkelerin merkez bankalarından oluşmaktadır. EBP alanında yer alan ülkeler, AMB’den bağımsız bir para politikası uygulayamazlar. Amacı fiyat istikrarını sağlamak olan Avro sistemin görevleri şu şekilde sıralanabilir:

•          EPB alanındaki para politikasını belirlemek ve uygulamak,

•          Döviz kuru operasyonlarını yönetmek,

•          Üye devletlerin resmi döviz rezervlerini tutmak ve yönetmek

•          Ödemeler        sisteminin        düzgün            işlemesini sağlamak.

Birincil amacı fiyat istikrarını sağlamak olan Avro sistem, fiyat istikrarının gerçekleşip gerçekleşmediğine karar verirken, Uyumlaştırılmış Tüketici Fiyat Endeksindeki (HICP) bir önceki yıla göre yıllık artışları dikkate almaktadır. Avro sistemin para politikasını yürütmekle görevli kurum olan AMB’nin amaçlarına  ulaşmak için kullandığı para politikası araçları şunlardır:

•          Açık piyasa işlemleri,

•          Zorunlu karşılıklar,

•          Mevduat kolaylığı.

Avro Bölgesindeki Son Gelişmelerin Değerlendirilmesi

Bugün AB’nin 17 trilyon Doları aşan üretim hacminin 3/4’ünü Avro bölgesi gerçekleştirmektedir. EPB alanı, oluşturulduktan sonra ilk kez 2009 yılının sonlarına doğru Yunanistan’da başlayan krizle derin bir sarsıntıyla karşı karşıya kalmış ve bu borç krizine, rekabet ve büyüme ve bankacılık krizleri eklenmiştir. Önceki yıllarda yaşanan krizlerden farklı olarak ABD’de başlayan kriz, gelişmekte olan ekonomilerden ziyade, aralarında AB üyesi ülkelerin de bulunduğu gelişmiş ekonomileri çok daha fazla etkilemiş, bu dönemde pek çok AB üyesinin (özellikle EPB’de yer alan ülkelerin), zaten sağlıklı olmayan kamu maliyesi dengeleri giderek daha da bozulmuş ve 2009 yılında tüm EPB mali kriterlerini (kamu borcu/GSYİH ve bütçe açığı/GSYİH) sadece iki ülke (Estonya ve Lüksemburg) karşılayabilmiştir. Krizin ilk aşamalarında olay bir likidite krizi olarak görüldüğünden, A.B.D. ile paralel hareket eden Avrupa Merkez Bankası, EPB alanı finansal piyasalarına hızla likidite enjeksiyonuna başlamış, banka mevduat garantileri artırılmış, açığa satışlar yasaklanmış ya da kısıtlanmış ve IMF desteğiyle yardım paketi hazırlanmıştır. Bunlara ek olarak, EPB alanında

girilen borç krizinin yarattığı belirsizlik ortamını gidermek ve finansal istikrarı sağlamak üzere mevzuata ilişkin düzenlemeler olarak; Avro +Paktı (2010), Altılı Paket (2011), Ekonomik ve Parasal Birliğin İstikrarı, Koordinasyonu ve Yönetişimi Hakkında Antlaşma (2013) ve İkili Pakettir (2013). Ayrıca 2015 yılında Bakanlar Konseyi, Avrupa Komisyonu, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Birliği Parlamentosu ve Avro grubun başkanları tarafından “Avrupa’nın Ekonomik ve Parasal Birliğinin Tamamlanması (Completing Europe’s Economic and Monetary Union) başlıklı bir rapor yayımlanmıştır. Raporda üç aşamalı 10 yıllık süreç (2015-2025) belirlenmiş ve bu aşamalarda Avro bölgesinde yer alan ülkelerce yapılması gerekenler ve alınması gereken önlemler sıralanmıştır. Yakınlaşma kriterlerinin referans değerleri açısından değerlendirildiğinde, bugün EPB alanında yer alan 19 ülkeden sadece Lüksemburg, Estonya, Letonya, Litvanya ve Slovakya’nın tüm yakınlaşma kriterlerini sağladığı görülmektedir. Özellikle mali kriterleri  karşılamada yaşanan sorunlar  nedeniyle, maliye politikasının koordinasyonunun sağlanması hem AB yetkilileri hem de üye ülkelerin yetkilileri için artan öneme sahiptir.

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir

*
*

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.