DEVLET VE EKONOMİ
Kamu Maliyesinin Tanımı
Doğumumuzdan itibaren, sağlık hizmetlerinden, eğitim hizmetlerine, gıda denetiminden find bride çöp toplamaya kadar tüm işler devlet tarafından ödediğimiz vergiler karşılığında sağlanmaktadır.
Kamu maliyesi; devletin hangi hizmetleri verip, hangi vergileri toplayacağı, ne gibi koşullarda borçlanacağı ve ekonomik olarak nasıl gelişebileceğini; kısaca devletin gelir ve harcamalarını inceleyen bilim dalıdır. Halkın ihtiyaçlarına ilişkin hizmetleri sunmak için bürokratik bir düzenle kamu kesimi adı verilen örgütler oluşturulur. Kamu harcamalarında neye ihtiyaç duyulduğunu kamu kesimi belirler. Kamu kesiminin, kamu ihtiyaçlarına yönelik talepleri doğrultusunda kamu bütçesinden yapılan harcamalara kamu harcamaları denir.
Devlet Kavramı
Devlet; bir toprak parçası üzerinde, bir otorite altında yaşayan insanlar topluluğudur. Ayrıca toplumun güveni ve refahı için çeşitli kanunlar koyma ve bunları uygulama yetkisi vardır. Devlet kavramı farklı yaklaşımlarla açıklanmaktadır.
Platon’a göre insanın doğasından geldiği için devlet, insanların bir araya gelmesiyle oluşan büyük bir organizmadır. Dolayısıyla organik devlet, aynı insan gibi akıl, can ve isteklerden oluşur.
Aristotelesçi devlet anlayışına göre devlet, insandan bağımsız kurumlar ve sistemler bütünüdür.
Toplum sözleşmesi yaklaşımına göre devlet, insanların ortak iradelerini temsil find bride eden, uzlaşma ve anlaşmaya dayanarak insanları koruyan ve geliştiren bir araçtır.
Hegelci devlete göre; devletin kendi iradesi, ehliyeti, yetenekleri ve amaçları vardır. Din, hukuk, bilim, sanat ve sanayi kavramlarından beslenen milli bir ruha sahiptir.
Marksist devlet toplumda güce sahip olan, egemen sınıfın çıkarlarına hizmet eder. Marksist devlete göre devlet, bir tür yönetim makinesidir.
Devletin Öğeleri: Devletin üç temel unsurundan birincisi, beşeri unsuru olan millettir. İkincisi toprak unsuru olan ülke ve üçüncüsü de iktidar unsuru olan egemenliktir.
Devletin Ekonomideki Rolüne İlişkin Yaklaşımlar
Merkantilist Görüş: Ortaçağ düşüncesini reddeder. Devletin amacı, toplumu zenginleştirmektir ve bu zenginleşmenin ülke hazinesindeki altın ve gümüşü artırmakla olabileceğini savunur.
Fizyokrat Görüş: Fizyokrasi “doğa yasası” anlamına gelir. Maliye ilminin doğuşunu sağlayan görüştür. Fizyokratlar maliye görüşünü kapsayan bir sistem oluşturarak liberalizme öncü olmuşlardır. Devlet müdahalesini kabul etmezler. Toplum hayatını doğal bir düzenin yönettiğini savunurlar. Devletin harcamalarını olabildiğince kısmasını ve doğal düzeni bozacak vergi
yükünün en aza indirilmesi görüşündedirler. Zenginliğin çiftçilik, balıkçılık, madencilik gibi tarımsal yollarla olabileceğini düşünmektedirler. Tek ve dolaysız verginin sadece tarım üzerinden alınması gerektiğini savunurlar.
Klasik Liberal Görüş: Bu görüşün öncüsü Adam Smith’tir. Adam Smith’e göre insanın kendi çıkarlarını gözeterek hareket etmesi, devlete de yarar sağlamaktadır. Liberallerin “Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” deyişi bu temelden gelmektedir. Devlet ekonomiye müdahale etmemeli, müdahale etmesi gerektiği durumlarda bu müdahale asgari düzeyde olmalıdır. Liberal görüşe göre devlet sadece yasa ve hukuk düzenini devam ettirmelidir. Tüm ekonomik etkinlikler, piyasa ekonomisi tarafından karşılanmalıdır.
Adam Smith aynı zamanda üç büyük sosyal sınıfı ele aldığı “Klasik Bölüşüm Teorisi”ni ortaya atmıştır. Bu teori, emekçi sınıf, kapitalist sınıf ve toprak sahipleri sınıfının gelirlerini inceler. Üretken emeğe ayrılan payın artması emekçi sınıfının koşullarını iyileştirir. Kamu kesimindeki savurganlığın azalmasının, devletin ekonomide büyümesini sağlayacağını savunur.
Adam Smith insanların ihtiyaçlarını birinci ve ikinci derece ihtiyaçlar olarak ikiye ayırmıştır. Birinci derece ihtiyaçlar, devlet tarafından karşılanır. Bunlar; milli savunma, adalet ve diplomatik hizmetlerdir. İkinci derece ihtiyaçlar özel ekonomi tarafından karşılanır. Özel ekonominin karşılayamadığı durumlarda devlet de bu ihtiyaçları karşılayabilir. Bunlar; milli eğitim, bayındırlık ve sağlık hizmetleridir.
Toplum ihtiyaçlarını ikiye ayıran bu görüş kamu ekonomisinin ilk adımlarıdır ve 1929 yılındaki Dünya Ekonomik Krizi’ne kadar devletleri büyük oranda şekillendirmiştir. Bu düşünce doğrultusunda tarafsız devlet/koruyucu devlet ortaya çıkmıştır.
Bu görüşe göre harcamaların minimum düzeyde tutulması şartıyla vergi alınabilir. Böylece doğal düzene müdahale edilmeden kamu ihtiyaçları en iyi şekilde karşılanabilecektir.
Sosyalist Görüş: Tüm üretim araçları devlete aittir ve ülkedeki ekonomi devlet tarafından yürütülmektedir. Bu görüş özel mülkiyet ve özel kesimi reddeder. Özel mülkiyet hakkını yalnızca kişisel emeğe dayanan küçük çaplı işletmelere tanıyan görüştür.
Piyasa ekonomisini arz-talep ilişkisi değil, merkezi bir otorite yönetir. Yani vergiler, krediler ve fiyatlar merkezi bir otorite tarafından belirlenir.
Ayrıca bu görüşe göre fiyat kavramı vergi kavramından üstündür. Bu yüzden gelir vergisi değil, fiyat unsurunu tamamlayan harcama vergileri söz konusudur. Gelir vergisi sadece ücretlerden yapılan kesintilerle sınırlıdır.
İlk olarak Sovyet Rusya’da uygulanmış olan sosyalist görüş, bazı ilkeleri değiştirilerek farklı ülkelerce de uygulanmıştır. Ancak daha sonra etkisi ortadan kalkmıştır.
Keynesyen Görüş: 1929 yılındaki Dünya Ekonomik krizi sonrasında ortaya çıkan işsizlik, ekonomik sistemin sorgulanmasına yol açmıştır. Böylece; John Maynard Keynes’in “Genel Teori”si ortaya çıkmıştır. Keynes, ekonomik durgunluğun ve buhranın bitmesi için maliye politikası araçlarının etkili kullanılması fikrini savunur. Tarafsızlığı eleştirir ve devletin ekonomiye müdahale etmesinin gereğinden söz eder.
Keynes’in bu görüşleri çağdaş ekonomik düşüncenin temelidir. Liberallerin para politikası bu görüşle beraber değişerek maliye politikasının oluşmasını sağlamıştır. Kamu kesimine verilen önem artmıştır.
Keynes’e göre ekonomide yapısal bir aksaklık vardır ve piyasa mevcut gücüyle bu aksaklığı giderememektedir. Bu yüzden tam istihdam sağlanmalıdır. Mali araçları “müdahale araçları” olarak kullanarak ve kamu kesiminin payını artırarak yepyeni bir mali teknik ve mali idare anlayışı oluşturmuştur.
ABD’de ise bu buhran Roosevelt’in 1933 yılındaki New Deal Planı ile aşılmıştır. New Deal Planı, Fiyatların düşüşünün talepteki harcamalardaki düşüşten kaynaklandığını savunarak duruma devletin müdahale etmesi gerektiğinden söz etmiştir. Devlet harcamaları artırarak “açığa dayalı harcama” politikasını ortaya koymuştur.
Keynes’e göre ekonomik denge sadece tam istihdamla sağlanamaz. Aynı zamanda efektif talebin düşüklüğü de ekonomiyi etkilemektedir. Efektif talep, mal ve hizmetlerin alınabilmesi için yeterli paranın ya da benzerlerinin var olmasıyla etkin olan taleptir. Efektif talep düştüğünde gelir düzeyi etkilenir ve deflasyonist bir açık oluşur. Deflasyon; ekonomideki fiyatların genel düzeyinin belirli bir zaman aralığında, sürekli olarak düşmesidir.
Devlet, bozuk gelir dağılımını düzenleyebilmek için iki temel mali araç kullanır. Birincisi artan oranlı vergilerdir. Kişilerden gelirleri oranında vergi alınmasıdır. İkincisi ise; verimsiz çalışan kamu kurumlarının özelleştirilmesidir.
Liberal görüşteki denk bütçe ilkesinin yerine, telafi edici bütçe kavramı oluşmuştur. İktidarların girişimcileri yatırıma teşvik etmesi, vergileri azaltarak tüketimi artırması ve bayındırlık işlerini üstlenmesi uygun görülmektedir.
Keynesyen görüşteki vergilendirmede “yararlanma ilkesi” yerine “ödeme gücü ilkesi” hakimdir. Kamusal taleplerle özel talepler ayrıştırılmıştır.
Anayasal İktisat Görüşü: 1970’lerden sonra gelişen görüşün öncüsü James M. Buchanan’dır. Bu yaklaşıma göre, piyasa kuralları esas olmalıdır. Hükümetlerin müdahalelerini önlemek amacıyla devletlerin mali ve ekonomik hareketlerini kısıtlayacak yasalar konulmalıdır.
Piyasaya yön veren “Ekonomik insan”ın kişisel çıkarlarına dayalı davranışlarının “siyasal insan”a da yansıdığı görüşündedir. Bu yüzden siyasi gücün iktisadi ve mali yönünün disipline edilmesi gerektiğini savunur.
Yaklaşımın temelinde “piyasa başarısızlığı teorisi”ne karşılık olarak “devletin başarısızlığı teorisi” vardır. Keynesyen görüşe göre hareket eden akademisyenler ve bürokratlara göre, denk bütçe ilkesinin zedelenmesi iç ve dış borçların artmasına sebep olmuştur. Bütçe açıklarının artmasıyla gelecek nesillerin vergi yüklerinin artacağını savunur. Devlet harcamalarının artmasıyla beraber oluşan siyasal ve ekonomik sorunları aşabilmek için hükümet tasarruflarını sınırlayıcı hükümlerle kısıtlamak gerekmektedir.
Anayasal görüşü destekleyenlerden biri de M.Friedman olmuştur. Anayasaya koyulacak olan siyasal iktidarın para arzının “yılda %5’ten çok ve %3’ten az olmayacak şekilde artırılması” hükmünü önermiştir. Bu önerinin kısa sürede bütün ekonomik politikalar için uygulanması savunulmuştur.
Küreselleşme ve Kamu Maliyesi
Küreselleşme, ekonomik, sosyal, teknolojik, kültürel, politik ve çevresel alanlarda dünya çapında bütünleşme ve dayanışmanın artırılmasıdır. Devlet birçok alanda üretimden çekilmiştir ve olası tüm alanları piyasaya bırakmıştır. Ancak bu durum ulus devlet kavramını ortadan kaldırmamıştır.
Küreselleşmenin iki temel ekonomik boyutu vardır. Birincisi üretimin küresel düzeyde yeniden örgütlenmesidir. Böylece 1960’lardan sonra uluslararası işbirliği ile üretim, maliyetinin daha düşük olduğu bölgelerde yapılmaktadır. 1980’lerden sonra ise; sermaye hareketleri serbestleşmiş ve mali piyasaların bütünleşmesi boyutu ortaya çıkmıştır.
Küreselleşme sürecinde devletin fonksiyonlarında ne gibi değişimler olacaktır? Bu soruya ilişkin ilk görüş devletin fonksiyonlarının zayıflayacağı görüşüdür. İkinci görüş ise; devletin bazı yetkilerini kaybedeceği gerçeğinin yanı sıra; başka alanlarda daha güçlü bir ulus devlete ihtiyaç olacağıdır.
Küreselleşmeye yönelik dünya çapındaki gelişmelere bakıldığında mali piyasalarda sermayenin yeniden üretimi için gerekli unsurlar;
• Sermayenin uluslararası serbest dolaşımı,
• Uluslararası ticarette küresel piyasalarla rekabet etmektir.
Devletin sosyal refahı sağlama fonksiyonu azalmıştır. Sosyal refah hizmetlerinin finansmanının karşılanması, özel bireysel emeklilik ve sağlık sigortalarının teşviki gibi durumlarla değişiklik göstermiştir.
Sermayenin uluslararası serbest dolaşımına, sermaye gelirlerinin vergisinin yüksek olması engel olmaktadır. Devletler vergi hasılatı ile ülkeye sermaye girişi fikirleri arasında kalmışlardır. Sermaye vergileri azalınca da, vergilerin ülkeye tekrar dağılımında dengesizlikler oluşmuştur. Böylece ülkelerdeki gelir dağılımı olumsuz değişikliğe uğramıştır.
Küreselleşme ile devletin artan fonksiyonları;
• Şirketlerin küresel piyasada rekabet edebilmesi için ar-ge harcamaları ve teknolojinin geliştirilmesi için yapılan harcamaları yapmak.
• Şirketlere, rekabet edebilmeleri için teşvik sağlamak.
• Mülkiyet haklarının korunması ve özelleştirme altyapısı gibi piyasaları düzenleyici faaliyetlerde bulunmak.
Sonuçta küreselleşmeyle birlikte devletin fonksiyonlarının azalmadığı yalnızca değişim yaşadığı söylenebilir.
KAMU MALİYESİNİN İŞLEVLERİ
Piyasa Başarısızlığı Kuramı
Ekonomi kuramı tarihindeki farklı yaklaşımları tanımlayan iktisadi düşünce okullarının farklı görüşlerine bakıldığında, iktisatçılar birçok konuda görüş ayrılığı içerisindedir. Fakat hemen hemen bütün iktisatçıların üzerinde uzlaştığı bir konu olan piyasa başarısızlığı kuramı, piyasaların her zaman mükemmel bir biçimde işlemediğini ifade etmektedir. Bu kuramın temeli, bir kişinin eylemlerinin asıl amacının, kişinin kendi mutluluğunu artırmak olduğunu savunan ve en önemli temsilcisi Jeremy Bentham olan faydacı iktisatçılardan, John Stuart Mill ve Henry Sidqwick tarafından 19.yy da atılmış ve 20.yy da şekillenmeye devam etmiş olup, günümüzde Keynesyen düşünce de içinde olmak üzere çeşitli değişikliklerle bazı iktisadi görüşler tarafından kabul edilmektedir. Nitekim bu kuram bireyin ekonomik refahını mikro ekonomik teknikler kullanarak değerlendiren refah iktisadının temel konularından biri haline gelmiştir. Devletin müdahale araçlarını kullanarak piyasaya müdahalede bulunması sonucunda, piyasaların etkin hale getirileceğini savunan kuram ikinci en iyi kuramdır. İkinci en iyi kuramı, bir ya da birden çok optimalite koşulları sağlanamadığında nelerin olduğunu inceleyen bir refah iktisadi kuramıdır. Piyasa başarısızlığı genel anlamıyla piyasaların kaynakları etkin şekilde kullanamayıp, kaynak israfına yol açması şeklinde tanımlanmaktadır.
Neo klasik iktisat ile kamu maliyesi disiplinlerinin ortak çalışması olan bu kuramda kaynak dağılımındaki asıl mekanizmanın piyasalar, daha sonra devlet olduğu savunulmaktadır, aşırı borçlanma, gevşek yönetsel kurallarla yatırımcıların “hayvani güdüleri” ve akılcı olmayan psikolojileri piyasanın kırılgan olmasına yol açmaktadır. Hayvani güdü; İnsan davranışlarını etkileyen ve tüketici güveni olarak ölçülebilen duyguları için kullanılan terimdir. Piyasaların istikrarlı bir düzen için devletin daha büyük rol oynaması gerektiği düşünülmektedir. R.A. Musgrave; kaynak dağılımı, gelir dağılımı, ekonomik istikrar ve düzenleme konularının devlet eliyle yapılması gerektiğini savunmaktadır.
Kaynak Dağılım İşlevi
Bu işlev piyasa mekanizmasının yanlış çalışması veya çalışmaması gibi durumların önüne geçmek adına ve özel ekonomiye olacak müdahalelerinin sınırlarını belirlemek adına devletin, üretici kaynaklarını dağıtması yani görevleri kendisinin üstlenmesidir.
Kamusal Mallar: 1954 yılında Amerikalı iktisatçı P.A. Samuel malları iki sınıfta birleştirmiş ve bunlardan biri olan kamusal malın temel özelliği olarak da rakip olmama, yani bireylerin bir malın tüketiminde rakip olmaması şeklinde tanımlamıştır. Bununla birlikte R.A. Musgrave bu tanıma ek olarak dışlanamama, yani bireyin malın kullanımından mahrum bırakılamaması kavramını eklemiştir. Modern maliye kuramında da kamusal mal;
rakip olmama ve dışlanamama kavramlarını bir arada bulundurmaktadır. Kamusal malların taşıdığı bu özellikler piyasa ekonomisinde üretilememektedir. Çünkü piyasa ekonomisi, fiyatlama yoluyla bireylerin kullanımdan dayalı çalışmaktadır. Ancak rakip olmama ve dışlanamama özelliklerinin her ikisine birden sahip olan kamusal malların, faydaları bireyler arasında bölünemez ve fiyatlandırılamaz. Bu sebepten dolayı piyasa üretime konu olamazlar.
Yarı kamusal mallar olarak ifade edilen kavram ise kamusal malların taşıdığı iki özellikten yalnızca birisine sahip olan mallar olarak tanımlanmaktadır. Bu mallar hem özel fayda hem de kamusal fayda sağladıklarından üretimi tamamen özel sektöre bırakılamaz, çünkü devlet üretimi olmadığında fiyatlar ani yükseliş gösterebilir. Bir malın Samuelson Musgrave koşullarına göre değerlendirilmesi için (Sayfa 25, Şekil 2.1) e bakılabilir.
Kulüp malları ise genel mülkiyet hakkının oluşmadığı doğal nitelikli mallarda oluşur ve tüketiminde rekabet fazla olmayıp malın kullanımında kısmen rekabet olan mallardır.
Kamusal malın tanımına ilave olarak bazı araştırmacılar reddedilememe yani malın kullanımının reddedilememesi ve çok düşük veya sıfır maliyetle tüketime sunulması kavramlarını da eklemişlerdir. Ayrıca Kaul ve Mendoza kamusal malları, tüketiminden kimsenin dışlanmadığı ve fiilen ortak tüketimin söz konusu olduğu mallar olarak tanımlamıştır.
Kamusal mal kullanımında bedavacılık sorunu, yani malın sunumuna katılmamalarına rağmen, dışlanamama özelliği nedeniyle bu maldan yararlanmalarını ifade eder. Bedavacılık, bir ortak havuz kaynağının aşırı kullanımına neden oluyorsa ekonomik sorunlara yol açabilmektedir. Bunun çözümü olarak da herkesin kullanacağı kamusal mal tercihlerinin devlet tarafından bulunması ve kişileri, zorlayıcı bir şekilde üretime katkı yapmaya mecbur bırakmasıdır.
Kamusal mallar devlet tarafından üretildiği. Özel sektöre ürettirilip devlet tarafından alım yapılarak halka arz edilmektedir. Özellikle yeni kamusal mal niteliği taşıyan, teknolojik mallarda özgür ve açık kaynak yazılımlar yani kaynak kodu açık olan ve dolayısıyla herkes tarafından özgürce kullanılabilir yazılım gibi mallar halka bu yolla sunulmaktadır. Özel Mallar ve Kamu Malları ayrımı için (Sayfa 26, Şekil 2.2 ) ye bakınız.
Küresel Kamu Malları: Kamu mallarında olduğu gibi rakip olmama ve dışlanamama kavramlarını barındıran bu terim; faydalanan ülkeler, insanlar ve kuşaklar açısından büyük ölçüde evrensel olan mallar olarak tanımlanmıştır. Okyanuslar, atmosfer, ozon tabakası küresel mal sayılmakla birlikte son dönem; çevre, sağlık, bilgi, barış gibi konularda bu kategoriye girmektedir. Bu malların sunumunda belli bir aktör tam anlamıyla rol alamayacağı için bu malların sunumu Şekil 2.3’teki gibi olmaktadır. Ortak Mallar: Malın faydası üzerindeki yasal hakların hiçbir kişiye ya da gruba verilemediği bu mallar ortak (serbest) mallar olarak tanımlanmaktadır. Ortak malların aşırı kullanımdan doğan zarar da ortakların trajedisi olarak tanımlanmaktadır. Ortak malların kullanımında genelde sorunlar yaşandığı için devlet bu malların kullanılmasına belli düzenlemeler getirerek doğabilecek sorunları engellemekle yükümlüdür.
Dışsallık: Mal ve hizmetlerin sosyal optimuma göre arzının daha fazla veya daha az olması durumuna dışsallık denmektedir ki bu olumlu dışsallık ve olumsuz dışsallık olarak ayrılmaktadır. Bu durum piyasaları etkilemekte ve tam rekabet koşullarında pareto optimum sağlanamamaktadır. Pareto optimum, toplumdaki bireylerden en az birinin refahını azaltmadan, bir diğerinin refahını artırma olanağının olmaması durumuna verilen isimdir. Faaliyetlerine göre dışsallık 4 türe ayrılmaktadır ve bunlar ( Sayfa 30,Şekil 2.4 ) te açıkça ifade edilmektedir.
Kamusal mallarla dışsallık birbirlerine benzemelerine karşın, dışsallık ile kamusal malları temelde ayıran unsur, kamusal mallardan herkes aynı ölçüde etkilenirken, dışsallıktan herkes aynı ölçüde etkilenmemektedir. Olumsuz dışsallık; çevre kirliliği, gürültü kirliliği görüntü kirliliği gibi şeylere yol açarken buna çözüm olarak fiyat düzenlemeleri, miktar düzenlemeleri, sübvansiyonlar ve mülkiyet hakkı gibi önlemlerden söz edilmektedir. Fiyat düzenlemesi, çevre kirliliğine yol açanlardan gerekli vergilerin alınması olarak ifade edilmiştir. 1997 yılında Kyoto’da küresel ısınma ve iklim değişikliğiyle ilgili bir anlaşma imzalanmıştır ve bu anlaşmayla birlikte miktarların düzenlenmesi adına tedbirler alınması ve herkese para karşılığı kirletme hakkı verilmesi kararlaştırılmıştır. Sübvansiyonel uygulamalarla da temiz teknoloji kullanılarak çevreye daha az zarar verilmesi öngörülmüştür. Mülkiyet hakkı ise dışsallıkta zararı optimuma indirmek için mülkiyet hakkını bir tarafa vererek faydayı taraflar arasında eşit paylaştırmak şeklinde tasarlanmıştır. Dışsallık genelde olumsuz düşünülmekle birlikte olumlu olduğu durumlarda vardır fakat bunların daha aktif ve fazla olabilmesi için devlet tarafından destekleniyor olması gereklidir.
Erdemli Mallar: Toplumsal açıdan faydalı ve gerekli olduğu halde yeterli bilgi ve gelir düzeyi olmadığı için talebi yetersiz olan; aşı, zorunlu eğitim, burs hatta ücretsiz dağıtılan süt gibi mallar, erdemli mallar olarak tanımlanmakta ve devlet tarafından kullanılması teşvik edilmektedir. Toplumsal açıdan zararlı oldukları halde, devlet müdahalesi olmadığında çokça tüketilen; alkol, sigara, uyuşturucu gibi mallar da erdemsiz mallar olarak tanımlanmaktadır ve devlet tarafından kullanılmaları azaltılmaya ve yasaklanmaya çalışılmaktadır.
Doğal Tekeller: Rekabetçi piyasa ekonomisinde, üretimlerin artmasıyla birlikte güçlü olan firma üretimini daha fazla artırmakta, böylelikle maliyet düşürerek arzını artırmaktadır ve süreç içerisinde piyasayı kendi tekeline almaktadır. Bunun örneklerini telekomünikasyon, doğalgaz ve elektik dağıtımı gibi şirketlerde gözlemlemekteyiz. Devlet oluşan bu doğal tekele müdahale edebileceği gibi müdahale etmemeyi de seçebilir. Bu müdahale malın etkinliğini kaybetmesini engelleyerek hem halkın hem de üreticinin menfaatlerini göz önünde bulundurarak gerçekleştirilir.
Eksik Piyasalar: Ekonominin etkin çalışabilmesinde her mal için, belli bir piyasanın var olması gerekliliği ileri sürülür. Özel piyasaların bir mal ya da hizmeti sunmada başarısız olması açık bir piyasa başarısızlığı olarak görülmektedir. Bunun örnekleri:
• Sigorta: Sigorta yapılan kişilerin nasıl davranacakları tam bilinemediği ve belirsiz bir durum oluşturduğundan tam rekabetçi piyasa ortamının engellendiği düşünülmektedir. Bu nedenle işsizlik sigortası, sağlık sigortası gibi belli alanlara devlet müdahale etmektedir.
• Sermaye ve Kredi: Devlet öğrenci kredisi, Kobi kredisi gibi alanlarda piyasaya müdahale etmektedir.
• Tamamlayıcı Piyasalar: Çok büyük ölçekli projelerde özel sektör tek başına finansman sağlayamayacağı bu piyasalarda her bir özel üretici tek başına değil, uyum ve çokluk içinde faaliyet göstermelidir.
Enformasyon Başarısızlıkları: Bu gün ve gelecek hakkında tam enformasyona sahip olunması anlamına gelen bu kavram ışığında üretici ve tüketicilerin eşit oranda bu enformasyona sahip olmaları beklenmektedir. Fakat bu genelde olmaz ve tüketici yeterli enformasyona sahip olmadığı için mala uygun değeri biçemez. Çeşitli kuruluşlar yardımıyla tüketicilerin yeterli enformasyona sahip olmaları sağlanmaya çalışılsa da bu gerçekleştirilememektedir ve devlet eliyle bu işin yapılması beklenmektedir. Yasalarla düzenlense de enformasyon beklenen düzeye getirilememektedir ve bu durum özel mallarda olduğu gibi devlet mallarında da gözlemlenmektedir.
Gelir Dağılımı İşlevi
Kamunun eşit gelir dağlımı sağlaması, eşit kaynak dağılımı sağlamasından çok daha zordur, çünkü bireysel yetenekler ve miras yoluyla elde edilen servetler eşit gelir dağılımını zorlamaktadır. Ayrıca rekabetçi piyasalar da gelir dağılımın eşitliğini zorlaştırmaktadır. Gelir dağılımı bir toplumun refahını belirlerken, adil olmayan gelir dağılımı nedeniyle piyasalar da üretimlerini lüks tüketim mallarına ayıracak ve temel mallar ile hizmetler üretilmeyecektir. Bu durum, gelir dağılımının daha da bozulmasına neden olabilir. Gelir dağılımının düzeltilmesi devlete bağlı olup, üç temel yöntemden bahsedilmektedir. Bunlar istihdamda engelli ve kadınlara kota konması, vergi konulması, üçüncüsü ise vergi ve sosyal transferler kullanılarak, gelir dağılımına doğrudan müdahale etmektir.
Ekonomik İstikrar İşlevi
Mal ve hizmet piyasalarındaki arz talep dengesizliğinden enflasyon, deflasyon, emek piyasalarında ortaya çıkan işsizlikle ithalat-ihracat dengesizliğinin sonucu olarak ortaya çıkan cari açık gibi makroekonomik konuları kapsamaktadır. Piyasaların hem maliye hem de para politikası kullanarak dengelemeye çalışılması ve makroekonomik sorunların çözümlenmesi, kamu kesiminin ekonomik istikrar ile ilgili yapacağı işin özüdür. Gelişme ve büyüme hedefleri de bu bağlamda incelenmekle beraber para politikaları günümüzde merkez bankası inisiyatifine bırakılmıştır.
Düzenleme İşlevi
Devlet, tekelci unsurları ve dışsallıkları azaltmayı hedeflemektedir. Ancak, bazı durumlarda devlet tüketiciyi korumak için belli konularda üreticiye yasalarla kurallar koymaktadır. Devlet kapitalist sistem içerisinde sosyal hayatı düzene koymak için bu kuralları koymak zorundadır. Yapılan bu düzenlemelerin belli sınırları olmadığı için devlet yaptığı bu düzenlemelerde son derece dikkatli ve özenli davranmalıdır.
Kamu Kesiminin İşlevlerinin Uyumu
Kamu kesiminin işlevleri arasında bir uyum sağlanması, toplum ve ekonomi açısından en iyi sonucun ortaya çıkmasını sağlayacaktır. Ancak bu işlevler birbirleriyle uyumlu oldukları gibi, çoğu zaman uyumsuzluk gösterebilmektedirler.
TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ
Kamu Kesiminin Bileşimi
Türkiye’de kamu kesimi, genel yönetim kurumları ve kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) olmak üzere iki ana kısımdan oluşmaktadır. Genel yönetim kurumlarının bileşenleri, ağırlıklı olarak merkezi yönetim kurumları (genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar), sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimler olmakla beraber 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun dışında kalan döner sermayeler ve fonlar da bu bileşenlerdendir.
5018 sayılı kanunda merkezi yönetim kurumları adı altında toplanan genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar kamu kesiminde gelir, gider ve etki yönünden en ağırlıklı olanlardır.
• Genel bütçeli kurumlar; tam kamusal ya da yarı kamusal mal üreten ve finansmanı devlet bütçesinden yapılan kamu kurumlarıdır.
• Özel bütçeli kurumlar; tam kamusal ya da yarı kamusal mal üreten, ancak finansmanı sadece devlet gelirleriyle değil aynı zamanda sunduğu mal ya da hizmetlerin fiyatlandırılmasından elde ettikleri gelirlerle yapılan kamu kurumlarıdır.
• Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise; kamu maliyesinin düzenleme işlevini yerine getiren kamu kurumlarıdır.
Kamu kesiminde sosyal güvenlik kurumları, sosyal devlet ilkesinin gereği olarak bireyleri kendi iradeleri dışında uğradıkları fiziki ve ekonomik tehlikelerin zararlarından kurtarmak ya da bu tehlikelerin zararlarını azaltmak ve bireylere insanlık onuruna yakışır bir asgari yaşam düzeyi sağlamak için oluşturulur. Türkiye’deki sosyal güvenlik kurumları Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu’dur.
Yerel yönetimler yerel düzeyde kamusal mal ve hizmet sunmakla yükümlü olan kamu yönetimleridir. Türkiye’deki yerel yönetim birimleri geleneksel olarak belediyeler, il özel idareleri ve köylerden oluşmakla birlikte bunların arasına yerel yönetim birlikleri ve kalkınma ajanslarının eklenmesiyle çeşitlenmiştir.
• Yerel Yönetim Birlikleri; yerel nitelikteki kamu hizmetlerinden bazılarını yapmayı üstlenmiş, il özel idaresi, belediyeler ve köylerin kendi aralarında, birbirleriyle, özgür iradeleriyle ya da yasal zorunluluktan dolayı yapmakla yükümlü oldukları görevleri en iyi şekilde yerine getirebilmek amacıyla oluşturdukları kamu tüzel kişilikleridir.
• Kalkınma Ajansları; bir ülkenin belli bir coğrafi bölgesi içerisindeki özel ve kamusal tüm firmalar, yerel yönetimlerle sivil toplum kuruluşları arasında işbirliği sağlayarak, o bölgenin ekonomik kalkınmasını hedefleyen ve yasal bir hükme dayanarak kurulan yapılardır.
Türkiye’de 2006 yılında çıkarılan 5449 sayılı yasa ile birbirine komşu illerin gruplandırıldığı 26 adet kalkınma ajansı oluşturulmuştur.
Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) Avrupa Kamu Girişimcileri Merkezi (CEEP) tarafından “mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan, mali olanaklarının yarısından fazlası merkezi veya yerel kamu yönetimleri tarafından sağlanan veya işletme sonuçlarından bu yönetimlerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen girişimler” olarak tanımlanmaktadır.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri kavramı, ülkeler arasında farklılık gösterse de genel olarak kamusal kaynakları kullanarak ekonomik alanda etkinlik gösteren devlet kuruluşlarını ifade eder. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde KİT’lerin kurulma nedenleri aşağıdaki ekonomik nedenlerdir:
• Ekonomik kalkınmayı sağlamak,
• Tekelleri devlet eliyle işletmek,
• Özel kesimin başarısız olduğu ya da giremediği işleri yapmak,
• Ekonomiye yön vermek,
• Özel kesime öncülük etmek,
• Gelir dağılımını düzenlemek.
1980’li yıllardan itibaren uygulanmaya başlanan neo liberal ekonomi politikalarının sonucu olarak, KİT’lerin önemli bir kısmının özelleştirilmiş ve bunların kamu kesimi içindeki ağırlığı azalmıştır.
Döner sermaye terimi, genel ve özel bütçeli kurumların yapısı içinde yer almakla birlikte genel yönetimin dışında tutulan, kendilerine özgü yönetim biçimi bulunan, ürettikleri mal ve hizmetleri kâr amacıyla sunabilen firmalara verilen addır. Döner sermaye işletmeciliğiyle temel kamusal mal ve hizmetlerin yanı sıra ticari, endüstriyel bazı hizmetlerin de sunulabilmesi, ulusal ekonomideki atıl kapasitenin kullanılması, toplam talebin bir kısmının karşılanması ve böylelikle devlete ek gelir sağlanması amaçlanmaktadır.
Fonlar belli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılan ve gerektiğinde kullanılmak üzere bir hesapta toplanan ve harcanan paralardır. Fonlar en temel olarak;
• Bütçe içi (parasal kaynağını bütçe ödeneklerinden alan ve bütçe tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan) ve
• Bütçe dışı (hem gelirleri hem de giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen, özel yasalarla kurulan, faaliyetini özel mevzuatına göre gerçekleştiren, kendine ait özel gelirleri kendi kullanan, bütçe ilkelerinden ve bütçe yasalarından bağımsız olarak yönetilen ve uygulanan)
Fonlar olarak sınıflandırılır.
Kamu kesiminde, fon uygulamasının kullanılmasında sunulan gerekçeler; mevcut mali mevzuatın kurallarından ve denetiminden kurtulmak, ek kamusal gelir yaratmak, elde edilen bu gelirleri belirli harcamalara ayırmak ve böylece alınan kararların hızlı bir biçimde uygulanmasını sağlamaktır. Ancak fon uygulamaları zaman içerisinde kamu mali sisteminde karmaşaya ve belirsizliğe yol açabilme riskini taşımaktadır. Ayrıca, kamu kaynaklarıyla finanse edilen mal ve hizmetlerde hizmet önceliğinin kaldırılarak, önceliği bulunmayan bazı mal ve hizmetlerin ön plana çıkması söz konusu olmaktadır.
Türkiye’de halen faaliyetlerine devam eden 6 adet fon bulunmaktadır. Bunlar; Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF), Savunma Sanayini Destekleme Fonu (SSDF), Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF), Tanıtma Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) ve Özelleştirme Fonu’dur.
Kamu Kesiminin Büyüklüğü
Ülkelerin kamu kesiminin büyüklüğü siyasal, yönetsel, ekonomik yapı, zaman ve ölçmede kullanılan ölçü ya da yöntem gibi faktörlere bağlı olarak değişiklik gösterebilir. Kamu kesiminin büyüklüğü genellikle kamu gelirleri ya da giderlerinin dikkate alınmasıyla ölçülmesine rağmen bu değerlerin gayri safi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranlanmasıyla daha gerçekçi bir ölçüm yapılır. Kamu kesimi istihdamı, kamu yatırımları, kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG), kamu borç stoku gibi makroekonomik değerlerin kullanılmasıyla da kamu kesiminin büyüklüğü hakkında bilgi edinilebilir.
Gayri safi yurtiçi hasıla; bir ekonomide belli bir dönemde (genellikle bir yılda) üretilen nihai mal ve hizmetlerin parasal değeridir.
Kamu kesimi borçlanma gereği; kamu kesimini oluşturan bileşenlerin, her birinin finansman açıklarının toplamından oluşan, kamu kesiminin borçlanma ihtiyacını ölçmekte kullanılan ölçüdür.
Kamu giderlerinin ya da gelirlerinin gerçekleşen parasal tutarları, kamu kesiminin nominal ölçüsüdür. Kamu giderlerinin ya da gelirlerinin, zamanlar arası karşılaştırılmasında, nominal ölçülerin kullanılması yanıltıcı olabileceğinden bu ölçüler reel ölçülere dönüştürülür. Bu dönüştürmede bir fiyat endeksi (genellikle TÜFE ya da ÜFE) kullanılır. Bir yıla ait nominal bir değer reel değere dönüştürülmek istendiğinde, o yılın nominal değeri, aynı yılın TÜFE değe